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    人事档案管理是为现代社会人力资源管理和利用创造条件、提供相关人事数据和信息支持的重要活动。当前随着全球信息化进程的加快,特别是在我国加入WTO之后,与国外的信息沟通变得十分必要。因此,了解世界各国,特别是发达国家人事档案管理的做法并借鉴其中有益的经验,对改革和完善我国现有的人事档案管理具有重要意义。

    国外对人事档案定义的表述尽管不尽相同,但大多是指国家机构、社会组织在人事活动中形成的,记述和反映人员经历、德才水平和工作表现的,保存备查的文字、表格及其他各种形式的原始记录。另外,某些专业部门形成的公民状况文件、健康状况文件、财产和收入文件、刑事和犯罪处理案卷、基本统计文件等涉及个人秘密的档案文件也被视为人事档案的组成部分。

    一、代表性国家人事档案管理的做法

    受人事管理制度和档案管理体制的影响,国外人事档案管理的具体方法各有特色。大多数国家的共同做法是对现职和非现职人员的人事档案进行区分管理。一般来说,现职人员的人事档案由任职机构的人事部门集中保管;退休或离职人员的人事档案,往往由文件中心或档案馆集中保管。下面选择美国、法国和日本三个代表性国家,分别介绍其人事档案管理的主要做法。其中,美国的做法比较有代表性,是重点介绍的对象。

    (一)美国
    由于社会制度的原因,美国的人事档案管理因雇员任职机构的所有制差别,可以分为公有系统与私立系统两大块。在不同的系统,人事档案采取了不同的管理模式。公有系统的人事档案一般采取的是集中管理模式。各级政府机构和其他公立组织的现职人员,其人事档案均由所在机构的人事部门集中统一保管。“人事管理总署”(Office of Personnel Management)就是联邦政府管理公务员的中枢机构,总体负责联邦政府所属公务员的任用、考核、培训、晋升和退休等事宜。联邦政府各机构都统一设置了人事部门负责管理本单位现职人员的人事档案。州政府以及其他地方政府中也类似地设有管理现职公务员人事档案的机构。管理现职人员人事档案的机构有的叫“人事办公室”,有的称“人力资源办公室”,虽然名称不尽一致,但工作职责和范围基本相同。

    美国联邦政府系统的非现职人员,其人事档案则由“国家人事文件中心“(National Personnel RecordsCenter)集中保管。该中心设在密苏里州的圣路易斯,由“军职人员文件中心”和“文职人员文件中心”组成。非现役军人,不管是军官还是士兵,在死亡、离职或调动工作120天后,其人事档案都统一向军职人员文件中心移交。其他政府雇员,无论职务高低,在死亡、离职或调动工作120天后,其人事档案也统一向文职人员文件中心移交。可见,国家人事文件中心就是联邦政府集中保管非现职人员人事档案的机构,其管理和利用方法可以说代表了美国人事档案管理的典型做法。

    在美国,利用人事档案的程序主要包括三步:第一步,提交书面授权。如果是相对人本人,提交一份附有正式签名和日期的申请信。如果利用者不是本人,并且相对人健在,提交相对人授权的签名信。如果相对人死亡,提交死亡证明。假如相对人年龄已超过百岁,则无需提交死亡证明。第二步:提交便于文件中心确认文件所需的信息,包括相对人任职期间使用的全名、出生日期、社会保障号、任职机构的名称,任职开始时间和离职时间。第三步,列出所需利用的文件或信息,说明利用目的。

    私立系统的人事档案一般采取分散的社会化管理模式。企业、公司或其他私立组织的雇员,其人事档案往往由本单位的人事部门保管。如果雇员出现死亡、辞职或工作调动等情况,其人事档案仍然保留在原供职单位。有的情况下,企业、公司或其他私立机构也把进入半现行期的员工档案移交到商业性文件中心寄存。雇员进入新的单位,就建立起新的人事档案。可见,这种做法的突出特点是“人档分离”。

    此外,美国人事档案管理的特色之处还在于一些专业部门也保存着大量的个人数据,如社会保障署建立的社会保障号和人事档案记录。美国所有成年人都有一个由国家社会保障署颁发的社会保障号,社会保障号如同身份证一样重要,如果公民有违规行为,就会被记录在号码中,对他的切身利益产生影响,以此作为日后获取退休金、老年医疗保险、退伍军人福利等各种社会保障的凭证。这种号码可以随时调出,起初仅用于社会保障服务体系,后来逐渐发展成为社会各界共享的、全国联网的大型计算机数据库系统。它超越了档案的运用范围,在控制社会秩序方面具有良好的作用。国家人事文件中心保存的人事档案也记录有社会保障号,这样就可以结合利用。

    (二)法国
    法国公务员管理体制是统一领导下的分级负责制,公务员管理以政府各部门为主,因此公务员的人事档案也均由政府各部门自行保管。法国中央公务员领导机构不像美国人事管理总署那样职权范围广泛,机构设置也不够庞大,而且中央层次的公务员管理机构分别由四个平行的职能机构承担,不像美国人事管理总署权力集中。“行政和公职总局”负责管理公务员的综合协调工作;“内政部地方权力机构总局”负责协调地方公务员管理工作和制定地方公务员管理规则;“卫生部医院局”负责制定医疗卫生人员的管理规则;“经济财政和预算部预算局”负责公务员的编制和退休金发放管理工作。至于人事管理,政府各部门都设立有专门的人事司,司下还设有处、科两级,负责公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利等管理工作,并将这些方面的内容计入人事档案进行管理。可见,法国政府系统人事档案采取的也是集中管理模式,现职人员的人事档案都集中保存在各供职单位的人事部门。

    法国非现职人员人事档案的管理机构和方式与美国相似。政府机关和社会组织的雇员在退休或离职后,其人事档案也要移交到文件中心或档案馆集中保管。特别是高级官员或职员的人事档案,更加受到重视。例如法国规定,高级外交官和军官的人事档案,在他们去世后一律由国家档案馆负责保管。总统的私人文件,也要寄存在国家档案馆,但总统或其后代有权提出利用限制。在这一点上,美国的总统图书馆有着更值得借鉴的成功经验。

    (三)日本
    日本的人事管理机构主要有中央人事院、省厅人事机构与地方人事机关。中央人事院主要负责掌管公务员的待遇改善、考试、任免、福利、进修、奖惩等相关事务。各省厅人事机构的名称不一,有的称为“人事局”,有的称为“人事课”,也有的叫“人事部”,它们负责保管各省厅机关的人事档案;地方政府的人事机构多为“人事委员会”,负责保管同级机关的人事档案。

    长期以来,日本人事管理的基础主要是年功序列制度和终生雇佣制度。年功序列制度的主要内容是按照年龄和就职年数来升职、升级和加薪,工资的高低主要取决于工龄的长短。职员在单位的任职时间一般都相当长,因此人事部门要对职工进行全面的人事记录。人事档案包括关于员工的录用条件、录用经过、职务、能力、资格、待遇、健康状况、履历、身世、奖惩等所有资料。由于人事档案的内容相当多,因而有些单位采取集中归档的方法管理;有些单位则采取卡片式的管理方法。人事档案不仅是涉及职工录用、调配、晋升、培训、待遇、福利和保健等人事管理的基础资料,而且也是在职员工必不可少的资历证明。因此一般来说,各单位都会妥善保管人事档案,即使员工退休或离职后也会保存相当长一段时间。

    二、国外人事档案管理的特点

    从以上代表性国家人事档案管理的做法不难看出,国外对人事档案是十分重视的,在管理体制、机构设置和开放利用等方面表现出一些共同特点。

    第一,国外人事档案管理,尤其是公有系统的人事档案管理一般实行集中管理的体制。从美国、法国到日本,尽管人事管理制度各有特色、档案管理体制也有所差别,但对公有系统的人事档案基本都采取了集中管理的模式。特别是美国,联邦政府的人事档案管理权集中在人事管理总署、国家档案与文件署手中,这两个部门保持密切协作,共同加强对政府系统人事档案的控制。现职人员的人事档案保管是以人事部门为核心的,这些人事部门的直接领导是人事管理总署,有关人事政策的制定、人事管理制度的运行以及人事管理工作的具体开展都由人事管理总署统一负责。另一方面,国家档案与文件署是政府系统的档案行政领导中心,它对各政府机构的人事档案管理有权进行监督和指导,包括制定机关人事档案管理政策、程序和标准,开办机关人事档案管理人员培训班,直接开展工作检查,等等。这两个中心是密切协作的,以达到充分保障政府人事档案管理质量的目的。非现职人员的人事档案由国家人事文件中心集中保管,该中心更是国家档案与文件署的下属机构。可见,美国通过“双中心”的集中领导体制,较好地实现了联邦政府人事档案的统一管理,这为人事档案价值的实现提供了制度保证。

    美国人事档案的集中管理体制是与整个联邦政府档案的集中管理密不可分的。国家档案与文件署作为联邦政府档案行政指挥中心,统一领导着国家档案馆(含12个地区分馆)、15个联邦文件中心、12个总统图书馆。在这种集中体制下,美国国家档案馆成为世界上规模最大、馆藏门类最齐全、综合性最强的档案馆,也成为国家社会记忆的集中保存场所。集中管理体制的背后,反映出的是对档案(包括人事档案在内)价值和作用的深刻认识,也是对档案工作重要性和地位的充分肯定。美国著名档案学者谢伦伯格曾经说过:“对档案的重视程度是衡量一个国家文明水平的最好尺度”。正因为如此,当前国外档案管理体制才出现了集中化的发展趋势。

    国外对人事档案的集中管理实质上表明他们对人事档案的高度重视。人事档案作为国家机构、社会组织在人事管理活动中形成的、反映个人社会经历和德才能绩等方面数据和信息的原始记录,小到对机关工作的正常开展,大到对社会秩序的良性运行,都具有重要意义。在发达国家,人事档案往往被当作维护社会秩序的有力工具,在促进人才的合理流动和优化配置方面发挥着重要功能。特别是在当前,人事档案管理又被视为现代人力资源管理的重要组成部分,其重要性更加突显。但应当说明的是,重视人事档案虽然是国际潮流,但对人事档案价值的理解和功能的发挥,中外还是存在较大差异的。

    第二,国外人事档案管理的机构设置颇具特色。人事档案的集中管理需要组织机构来具体实现。各单位的人事部门保管现职人员的人事档案是各国普遍通行的一种做法,这有利于发挥档案的现行作用,符合文件的生命运动规律。对于非现职人员的人事档案,国外比较流行的做法是设立人事文件中心集中保管,这是一种具有集约式和半开放式特点、易于产生规模效益的人事档案管理机构。美国最为典型,国家人事文件中心隶属于联邦政府,负责集中保存政府和军队系统中已进入半现行期的人事档案。这种管理机构具有经济、高效的突出优点。

    众所周知,起源于美国的文件中心是当前世界倍受青睐的一种新型文件管理机构,最大的优点是经济实用,具有突出的规模效益。美国设置了十余个联邦文件中心,把所有联邦机构的半现行文件(相当于我国机关档案室保存的档案)集中保管起来,这使每个机构无需单独设立档案室,易于产生规模效益。并且,由于文件中心的建筑造价、库房以及装具设施相对低廉,文件保管成本更是比机关档案室大大降低。因此,经济实用的突出优点是文件中心风靡全球的直接原因。美国曾经统计过,建立了联邦文件中心之后,联邦政府每年的文件保管费用节约高达1.43亿美元。加拿大也发现文件中心带来的规模效益可以为机关节省75%的文件保管经费。国家人事文件中心作为文件中心的一种形式,同样具有文件中心的这种优越性。它把政府和军队系统进入半现行期的人事档案集中保存起来,不仅大大减轻了各机关的工作负担,而且降低了各机关自行保管人事档案的成本。这一点无需赘言。

    除了经济实用的突出优点之外,国家人事文件中心还具有其他方面的优越性。例如,它可以充当整个联邦政府和军队系统人事档案信息查询、交流和共享中心,方便各机关以及相对人的查询利用;还可以充当政府和军队系统的“人才库”,为人力资源的优化配置和合理流动提供有利条件。再如,从档案专业视角来看,国家人事文件中心也是人事档案进入国家档案馆的“前哨站”,因为只有很小一部分具有永久价值的人事档案最终才能进入国家档案馆永久保存,在文件中心保存期间,国家档案与文件署都会统一规定人事档案的整理办法、保管条件、鉴定标准等等,这样可以充分保证人事档案的进馆质量。

    第三,国外人事档案的开放利用具有较为鲜明的特色。这种特点可以概括为“积极利用与审慎开放相结合”,在服务对象、利用实施方式和利用程序等方面均有明显体现。

    在人事档案的服务对象上,发达国家规定得较为宽泛,例如,美国国家人事文件中心在网络主页上就明确提出其使命是为“政府机构、退伍军人、前政府文职雇员、家庭成员、历史学者以及研究人员提供世界一流的服务”。尽管如此,但大多数国家一般只是把政府机构与人事档案的相对人视为服务对象的主体,对利用者的限定措施都比较严格,比如美国就规定只有相对人本人或是经过相对人书面授权的对象才能查阅人事档案,能够向公众开放的范围和信息是很有限的。

    在人事档案的利用实施方式上,国外严格遵守保持知情权与隐私权有机平衡的指导思想。一方面他们遵照信息自由法的规定,积极提倡保障相对人的知情权,对人事档案采取了“依申请公开”的方式,只要是在法律许可的范围内,人事档案必须向符合条件的利用者开放。另一方面,他们又严格遵守隐私法的规定,像美国、法国以及其他国家大多规定人事档案的提供利用必须以尊重相对人的隐私权为前提,不能开放的内容将坚决受到保护。例如,涉及个人出生状况、健康状况、婚姻状况、财产收入状况、职业经历、宗教信仰、犯罪记录以及家庭名誉等方面的信息就属于需要限制利用的范畴。保持积极利用与保护隐私的平衡,最终目的还是为了更好地保护相对人的合法权益。

    在人事档案的利用程序上,国外规定得也十分明确。例如从美国国家人事文件中心规定的利用程序不难看出,每一个步骤都体现了严格、严肃、认真的特点。这表明,国外人事档案的利用态度是很慎重的,利用程序是很规范的。

    国外人事档案“积极利用”与“审慎开放”有机结合的背后,实质上是国外“以人为本、立档为民”理念的具体体现。如美国前总统林肯曾经有句名言“政府是民有、民治、民享”(of the People,by the People,for the People)的,公有系统的档案也被视为“民有、民治、民享”的财产。因此,在这种理念下,国家人事档案就应当“取之于民、用之于民”,需要积极发挥它们的作用,使之为全体社会公民服务。可见,在对人事档案价值的理解上,国外沿用了“信息权”的做法,把包括人事档案在内的公共档案的利用均视为民主权利的一部分,并将档案利用也上升到衡量一个国家民主程度的标尺之一。这种理解就达到了比较高的境界,有利于最大限度地发挥人事档案的作用。当前,很多国家还把人事档案作为维护社会秩序的有力工具,作为社会人才资源优化配置的有力工具,这样就更高地提升了人事档案的价值,也提升了人事档案管理和利用的意义。

    三、国外人事档案管理带来的启示

    通过梳理和分析国外人事档案管理和利用的特点,不难看出国外的人事档案管理具有一些值得我国借鉴的经验,带给我们多方面的启示。限于篇幅,笔者将启示概括为两个方面。

    一方面,应当适度、有效地借鉴国外的先进理念和成功经验,积极推进我国现有人事档案管理的改革和完善。

    与我国相比,国外人事档案管理具有一些先进理念和成功经验。例如,国外对人事档案的高度重视和集中管理,特别是加强人事部门与档案行政管理机构的协作,确保人事档案管理的质量。又如,国外对人事档案的积极利用与审慎开放并重,充分保障相对人的合法权益,积极促进人事档案维护社会秩序功能的发挥。再如,国外设置经济有效的人事档案管理机构,把人事档案管理机构建设成为人才资源的信息共享中心。这些先进理念和成功经验都值得我国合理而适度地借鉴。

    当前我国正在进行人事档案管理体制和制度的改革,借鉴国外经验的目的正是为了推进我国人事档案管理的优化和完善。针对我国现有情况,人事档案管理体制和制度的改革很关键的一点是应树立“以人为本、立档为民”的指导思想。因为公民知晓政府或组织所管理的与自身相关的信息,已经成为很多国家政府明文规定的、公民应当依法享受的民主权利。我国正在制定的《政府信息公开条例》的一些条款,也体现了“阳光政府”或“亲民政府”的改革思想。随着人民群众民主权利意识的增强,传统的封闭式人事档案管理制度受到了诸多方面的挑战和质疑。因此在改革过程中,我们应当把尊重人、爱护人作为出发点,赋予人事档案相对人相应的民主权利,包括按照规定程序了解档案内容的权利、对有异议的数据信息提出申诉的权利、要求维护个人隐私的权利,等等。这些改革思路对以往我国当事人无权查阅自己人事档案的规定而言,是一种观念的创新和突破。对于此,国外经验给予我们的启示是人事档案可以向相对人开放,这是相对人应当享有的一种民主权利。而且人事档案管理部门应当清醒地认识到,建立和管理人事档案的根本目的之一是为了保障公民依法享受医疗、保险、晋升、出国、子女上学等方面的权利,而非用来限制人才流动、就业的控制手段。尽管全社会人才资源的合理流动和优化配置需要多方面的制度加以支持和保证,但人事档案管理制度的完善可以为社会秩序的良性运行提供更加有利的条件。

    另一方面,借鉴国外经验的同时应当尊重我国的国情,避免盲目照搬和机械照抄,保持我国人事档案管理的特

    借鉴国外成功经验是必要的,但不考虑我国现实国情,一味照搬、照抄国外模式,其后果很有可能是引发“削足适履”的切肤之痛,而且未必奏效。尽管我国人事档案管理比之国外存在一定差距,但在借鉴国外经验过程中必须结合我国人事制度、档案管理体制、档案工作发展水平等现实因素,分阶段地实施人事档案管理制度改革。

    更重要的是,我们应当保持我国人事档案管理的特色。例如,我国实行了“党管干部”的原则,这种战略思想运用得当,可以促进和加强人事档案的集中管理。当前,党中央确立了我国社会发展的人才开发与发展战略,通过发现、培养和使用人才,为社会主义建设事业服务。在人事档案管理中坚持“党管人才”的战略原则,有利于从更高角度认识人事档案的价值,强化人事档案的集中管理体制和模式,促进人才的合理流动,为国家和社会创造更多的财富。

参考文献:
1、王英玮:《信息时代的人事档案管理———理论·实践·方法·技术》,中共党史出版社,2004年。
2、姜海如:《中外公务员制度比较》,商务印书馆,2003年。
3、美国国家人事文件中心主页:http://www.archives.gov/st-loiis。

    (来源格式：黄霄羽. 国外人事档案管理的特点及启示[J]. 北京档案,2006,(1).）