各省、自治区、直辖市档案局，各计划单列市档案局，新疆生产建设兵团档案局，中央和国家机关有关部委办公厅，有关中央企业：
    西部大开发建设项目档案工作推进会于2011年7月3日至4日在新疆召开。现将国家档案局局长杨冬权在会议上的讲话印发给你们，请结合本单位的实际情况贯彻落实。

 

 

国家档案局
二○一一年七月十九日

 

 

在西部大开发建设项目档案工作推进会上的讲话
（2011年7月3日）
杨冬权

同志们：
    实施西部大开发战略,是党中央、国务院在世纪之交作出的重大决策，是贯彻落实邓小平同志“两个大局”战略构想，实现我国经济和社会科学发展、统筹发展、全面发展的重大实践。西部大开发第一个十年取得了良好开局。2000年至2009年，累计新开工建设120个重点工程，青藏铁路、西气东输、西电东送、国道主干线西部路段和大型水利枢纽等一批重点工程相继建成，有力地促进了西部地区经济社会的发展。
    围绕西部大开发战略开展档案工作，是各级档案部门贯彻落实中央决策，服务党和国家工作大局的重要任务和历史责任。西部大开发战略的实施，不仅为西部地区档案工作的大发展创造了难得的机遇，开辟了更为广阔的空间和舞台，同时也对档案工作者提出了前所未有的挑战。一大批加强基础设施建设、调整经济结构、改善民生的固定资产投资项目的建设，是西部大开发的重中之重，服务于众多重大项目建设，全面提升和做好建设项目档案工作，是西部地区档案工作的一个重要内容。
    这次会议的主题是，贯彻落实中央关于西藏、新疆工作座谈会精神，总结交流并研究部署西部大开发建设项目档案工作，推动建设项目档案工作更好地服务西部大开发战略，推进西部大开发建设项目档案工作持续发展。
    下面我讲三方面内容。
    一、西部地区建设项目档案工作基本情况
    在实施西部大开发战略的实践中，西部地区档案部门和中央主管部门（包括中央国家机关和中央企业，下同）的档案机构快速行动，紧紧抓住西部大开发的历史性机遇，积极推动建设项目档案工作持续发展，西部地区项目建设单位的档案意识显著增强，档案管理体制和规章制度逐步建立，档案信息化建设步伐不断加快，总体水平有了较大提高。建设项目档案工作为项目科学决策、建设管理、运行使用、维修抢险、改建扩建、维护权益、投资监管等各项活动提供了全面可靠的依据和凭证，为西部大开发、大建设提供了有力支撑，产生了显著的经济效益和社会效益。
    1．建章立制，贯彻标准，建设项目档案工作逐步实现规范化
    随着西部大开发战略的实施，西部地区建设项目不断增加，西部地区档案部门加强了对建设项目档案工作的监督和指导，认真贯彻实施《重大建设项目档案验收办法》。内蒙古、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等西部地区档案部门积极与各地发展改革委沟通协调，联合转发文件，制定了实施细则并对本地区的建设项目档案工作提出了具体要求。
    四川、贵州、云南、陕西、宁夏、新疆等省（区）档案局严格按照《国家重点建设项目档案管理登记办法》的要求，对本地区建设项目进行登记，对建设项目档案工作进行业务指导、全过程跟踪服务。四川省档案局印发了《四川省重点建设项目档案行政执法检查评分细则》，贵州省档案局与省发展改革委共同制定《贵州省重点建设项目档案管理登记实施意见》。新疆生产建设兵团部分师档案局与师发展改革委建立了重点建设项目通报制度，并与项目主管部门签订目标责任书，确保工程竣工验收前档案必须通过验收。
    2.加强监管，开展检查，建设项目档案工作得到加强
    近几年，国家档案局注重加强对西部地区建设项目档案工作的业务指导。2008年国家档案局为贯彻落实中央提出的加强对新增中央投资项目管理的要求，发出了《关于加强新增中央投资项目档案管理的通知》，要求做到所有工程项目无一遗漏地规范建档。2010年国家档案局为深入贯彻落实中央西部大开发战略和新疆工作座谈会精神，专门发出了《关于加强新疆维吾尔自治区建设项目档案工作的意见》。2008年国家档案局启动全国建设项目档案工作巡回检查时，将西部地区的省份作为首站，体现了国家档案局对西部地区建设项目档案工作的关注。目前，已检查的8个省（市）中，包括西部地区重庆、云南、甘肃3个省（市）。在检查活动中，检查组深入项目建设工地，不仅指出各个项目存在的具体问题，提出了解决问题的建议，还以点带面，明确了项目档案业务指导的条块结合和标准规范的执行等问题，进一步规范了项目档案验收的程序和要求，既推动项目建设单位档案管理水平的提高，也对整个地区的项目档案工作起到了促进作用。我们在对东部、中部、西部不同地区的巡回检查中，都请其他地区档案行政管理部门和有关行业的业务骨干作为检查组成员，通过对项目档案工作的查验、点评，加强不同地区、不同行业业务指导人员的互相交流和学习，强化了业务练兵，提高了对项目档案工作的业务指导能力。
    西部地区档案部门在组织和参与建设项目档案验收的同时，加大建设项目档案行政执法监督检查力度，开展了对项目档案工作的执法检查。内蒙古自治区对重大建设项目档案工作进行了执法检查和调研。云南省档案局与省法制局、省计委、省交通厅、省水利厅及部分企业集团、州市档案局组成检查组对全省部分电力、公路、水利重点建设项目进行了档案行政执法检查，并将检查情况向省政府作了汇报。贵州省档案局从2006年开始，每年与省人大、省政府法制办联合开展重点建设项目档案专项行政执法检查。陕西省档案局和省发展改革委联合对全省建设项目尤其是重大建设项目档案工作开展常态化、制度化的检查，着重对交通、电力、水利、化工、农林、教育等行业的重点建设项目进行了检查，取得了很好的效果。
    3.抓薄弱环节，重点扶持，促进建设项目档案工作均衡发展
    西部地区是我国重要的能源基地，近年来煤炭建设项目不仅规模大、数量多，而且档案管理基础差、困难多。为推动煤炭建设项目档案工作发展，提高煤炭建设项目档案管理水平，2009年国家档案局召开了煤炭建设项目档案工作座谈会，积极组织制定《煤矿建设项目档案管理规范》，要求相关地区档案部门对煤炭建设项目档案工作给予倾斜指导，进行重点扶持，同时推动成立了跨地区、跨系统的煤炭建设项目档案工作协作组。陕西省档案局积极推动协作组活动，以如何做好煤炭建设项目档案过程管理为主题，去年组织承办了第一次协作组活动。内蒙古自治区档案局与自治区煤炭工业局对在建的煤炭项目档案管理情况进行了调研，联合制发了《关于加强全区煤炭建设项目档案工作的意见》，并召开了全区煤炭建设项目档案工作现场会。
    西部地区水资源丰富，在大中型水利、水电项目的建设管理中，工程移民档案管理是档案工作的难点。国家档案局在总结长江三峡工程和南水北调工程移民档案工作经验的基础上，对工程移民档案管理进行了调研，正在制定相应的管理办法。云南省档案局与省移民局联合印发了《云南省水电项目移民档案管理办法》、《云南省水电移民三个业务规范》，在移民安置过程中提出档案工作要求，在移民工作阶段性检查和移民工作验收中都同步对移民档案进行检查和验收。
    4.上下联动，多方协作，形成建设项目档案工作的良好局面
    一些领导同志对建设项目档案工作给与关注并提出要求，推动了建设项目档案工作的开展。云南省委常委、省纪委书记、昆明新机场建设联合协调小组组长李汉柏在省政府新机场建设办公会上多次强调，各参建单位对每道施工工序、隐蔽工程验收和设计变更都要有真实、准确的记录，确保工程建设全过程档案的完整和准确。昆明新机场建设指挥部高度重视档案工作，成立当天即召开档案工作专题会议，对档案工作前端控制、过程化同步管理及严格竣工档案审查提出具体要求，提出了“建精品档案，载世纪工程”的工作目标，决定成立档案处，配备5名专职档案员，并与87家参建单位签订了《归档责任书》。
    一些档案部门与有关主管部门主动联系，积极推进项目档案工作。内蒙古各级档案行政管理部门积极与当地发展改革委、重大建设项目办公室等部门取得联系，及时了解每年项目的相关情况，特别是与有关中央主管部门、中央驻内蒙古的企业沟通，通过主动跟踪上门指导、联合检查、预验收等方式，加强了对建设项目档案工作的指导，确保项目档案专项验收顺利通过。青海三江源自然保护区生态保护和建设工程，涉及全省4个州16个县，包括退牧还草、退耕还林等22项生态保护和子项目，档案管理难度大。省档案局与省三江源办公室联合制定了《青海三江源生态保护和建设工程档案资料管理规范》，举办了4次培训班，培训人员2000多人次，受到省政府表扬。
    一些项目采取有效措施加强档案管理。内蒙古的省际通道公路建设项目、岱海电厂一期工程项目都制定了项目档案管理奖惩制度，定期开展联检联评，在检查工程质量、进度的同时，也检查项目文件的收集、整理情况，并根据检查结果进行奖罚，对于保证项目档案的齐全、完整起到了积极促进作用。陕西省永寿至咸阳高速公路建设管理处在项目建设中，把档案整理进度和质量纳入施工和监理单位的目标责任中进行考评，推行资料上报限时和超时扣罚措施，规定施工现场工序资料必须在工序完成24小时内完成，否则监理有权停止下道工序检验，施工原始资料必须在实体完成24小时内提供，否则扣罚；管理处内部实行工程管理文件督办制度，对重要文件限时办理、定期催办，并加强了对项目档案资料的中间检查、指导和审核，为项目档案工作与工程建设同步开展提供了切实保障。中国电力投资集团公司在青海建设的公伯峡水电站项目，在抓工程建设质量的同时狠抓档案管理，提升了工程建设管理的规范化，该项目荣获国家鲁班奖。
    总的来看，西部地区建设项目档案工作有了较快发展，但总体水平与其他地区相比，仍有一定差距，还存在一些问题：一些建设项目仍然重项目建设、轻档案管理，管理理念落后，未能真正将档案工作纳入项目建设计划和管理程序，制度不健全，管理措施不到位，档案人员业务水平不高，项目档案的完整、准确、系统和安全得不到有效保证。一些档案部门和项目主管部门没有充分履行职责，监督不力，服务不到位，甚至存在着不去指导、不会指导，不擅协调、不敢检查的现象；业务指导人员力量薄弱、业务素质不全面。一些地方档案部门没有开展重大建设项目档案登记工作，对项目建设信息掌握不及时、不全面；在档案验收工作中，存在验收组人员专业结构不合理、验收程序和过程过于简单等不规范的现象。对这些问题，我们必须高度重视，协同合作，下大力气有针对性地尽快加以解决。
    二、援建项目档案工作的基本情况
    开展对口支援是实施西部大开发战略的重要组成部分。对西部地区的主要援建模式有：对口支援边疆地区、对口支援灾害损失严重地区、对口支援重大工程。目前，西藏全区各地、县和区、地主要直属部门都在受援范围之内，仅“十一五”期间，援藏资金就累计达到75.5亿元。2010年全国对口支援新疆工作会议确定，北京等19个省（市）承担对口支援新疆的任务，今后十年内对口援疆资金总规模将至少超过千亿元。汶川特大地震发生后，东、中部19个省（市）按照中央统一部署开展了“一省帮一重灾县”的对口援建工作。此后，档案部门迅速行动，主动服务，建立了援建项目档案工作体制，制定了援建项目档案管理措施，援建项目档案工作已取得成效。
    1.积极部署，建立援建项目档案工作体制
    汶川地震发生后，国家档案局召开了对口援建档案管理工作座谈会，要求建立健全援建档案管理工作机制，妥善处置援建档案，确保援建工作档案的真实准确和齐全完整。各援建省（市）和受援方档案部门高度重视，制定了一系列援建项目档案管理办法和规定。北京市档案局印发了《北京市对口支援地震灾区指挥部档案资料移交进馆整理标准的通知》，上海市档案局印发了《关于做好上海市对口支援都江堰市灾后重建档案工作的通知》，江苏省档案局印发了《关于做好对口支援四川省绵竹市地震灾后恢复重建档案管理的通知》，浙江省档案局与浙江省对口支援工作领导小组办公室联合印发了《关于做好我省对口支援青川县灾后恢复重建档案清理移交工作的紧急通知》，湖北省档案局与省援建办联合印发了《关于加强湖北省对口支援四川汉源灾后重建档案管理的意见》，广东省档案局印发了《关于抓紧接收对口援建汶川县地震灾区灾后重建工作形成的档案的通知》和《关于进一步明确援建档案归属与流向的通知》。北京市档案局、上海市档案局等单位选派业务人员进入援建前方指挥部专门负责文件材料的收集归档和业务指导工作，帮助指挥部建立档案管理制度，开展对援建项目档案管理的监督和指导。四川省委和省政府办公厅印发了《关于进一步加强档案工作的意见》，明确要求各地区、各部门切实做好重大建设项目和灾后恢复重建项目档案管理工作，四川省档案局印发了《关于做好汶川地震灾后恢复重建项目档案验收及移交工作的通知》。玉树地震发生后，青海省档案局制定了《玉树地震灾后重建项目档案管理办法》，以“青海省玉树地震灾后重建指挥部”的名义发布实施。
    2.开展培训，为受援方培养档案业务骨干
    很多省（市）档案部门在做好援建项目档案工作的同时，对档案人员进行了培训，为提高西部地区档案人员业务素质，加强队伍建设提供了有力的支持。上海市档案局先后组织了四川、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆等十几个省(区)的市县档案干部培训班。辽宁省档案局举办了新疆档案局（馆）长培训班、青海省档案业务骨干培训班。浙江省与受援地档案部门联合举办了援建项目档案管理培训班，并选派当地项目档案管理人员到浙江省进行项目档案的学习培训，有力保障了援建项目档案工作的开展。广东省档案局加强与对口支援地区档案部门的交流，组织受援地档案人员赴广东省进行业务研修，并派员深入现场以集中培训的形式讲授援建项目档案的收集和整理方法。
    3.明确职责，确保援建项目档案的完整、准确、系统
    援建方与受援方档案部门密切配合，共同进行援建项目档案工作指导、检查，援建项目在竣工验收前由受援方组织档案专项验收。四川省政府办公厅印发的《关于汶川地震灾后恢复重建项目竣工验收及资产移交工作的通知》中，明确了档案部门在灾后恢复重建项目管理中的职责和任务。四川省档案局先后对德阳、绵阳、广元、雅安、阿坝等市（州）的部分灾后恢复重建项目进行了档案工作专项行政执法检查。德阳市委、市政府把恢复重建项目档案工作纳入了全市目标考核内容。据不完全统计，汶川地震灾后恢复重建项目档案共验收3182项，实现了项目档案的完整、准确、系统。
    目前，汶川地震灾后援建工作已基本完成，援藏、援疆、援青项目正在有序推进。新一轮对口支援工作中，上海市档案局主动与市对口支援新疆前方指挥部联系沟通，按照援建都江堰市档案工作的模式，选派业务骨干进驻指挥部，组建档案机构，制定档案工作制度，开展档案工作的监督指导，并与指挥部联合印发了《关于做好上海市对口支援新疆工作的档案管理的通知》，开展了对指挥部工作人员的档案培训。新疆维吾尔自治区档案局及时督导各地、州、市、县档案局（馆）做好援疆建设档案工作，要求各地制定具体措施，落实援疆建设项目档案管理、服务工作。阿克苏地区档案局发出了《关于做好援疆工作各类文件材料收集归档工作的通知》。
    目前，有的援建方还未将援建项目档案工作列入援建工作计划和管理程序，援建机构档案工作的制度建设尚待完善；援建方与受援方的档案部门还没有形成良好的对接机制，对援建项目档案的业务指导尚未有序开展；援建项目档案的归属与流向问题还存在不同认识。我们还应进一步统一认识，加强管理。
    三、关于今后工作
    西部大开发战略在实施十年后，将进入深入推进的关键时期。新形势和新任务要求我们各级档案部门，加强西部地区建设项目档案工作，进一步做好援建项目档案工作，为西部大开发作出新贡献。
    1.提高认识，增强建设项目档案工作服务西部大开发战略的责任感
    深入开展西部大开发建设项目档案工作，是档案工作服务党和国家工作大局的一个重要具体行动，我们要增强使命感和责任感，进一步探索建设项目档案工作中的新思路、新办法，不断增强建设项目档案工作服务西部大开发战略的能力。西部地区档案部门要抓住机遇，克服畏难情绪，创造性地开展工作，把西部大开发的伟大历程以翔实的档案全面地记录和完整地保存下来，为项目建设管理和运行维护提供档案保障，为国家积累档案资源，实现档案工作“记录历史，传承文明，服务社会，造福人民”的独特作用。
    西部地区档案工作基础相对薄弱，建设项目档案工作专业性强，很多档案人员对项目建设程序和项目档案工作的规律了解不够。档案部门从事业务指导的人员中，不少业务知识不够全面，尤其是对建设项目档案工作的业务指导能力不强、经验不足。各级档案部门要强化业务指导能力建设，加强对项目档案业务指导人员的配备和培训，培养一批既懂项目管理、又懂档案管理的复合型人才。
    2.制定规章,为建设项目档案工作提供制度保障
    制定和完善建设项目档案管理有关制度及标准，是深入推进建设项目档案工作的基础。根据国务院的立法计划，国家档案局主动参与《政府投资条例》、《招标投标法实施条例》的起草修改工作，争取将有关档案管理的要求写入条款，随后还将制定相关的档案管理办法。国家档案局针对建设项目中的移民安置工作，正在起草制定《移民档案管理办法》；推动有关部门正在制定《煤矿建设项目档案管理规范》、《民用机场建设项目档案管理规定》及《民用机场建设项目文件归档要求及档案整理规范》；与住房和城乡建设部启动了《城市建设档案管理暂行规定》的修订工作。西部地区各级档案部门和有关专业主管部门要结合本地区、本行业的特点和实际，制定建设项目档案管理的有关规定和办法，提出档案管理的具体要求。
    3．加强监管，为建设项目档案工作做好服务
    西部地区地域辽阔，建设项目点多面广，各级档案部门要积极进取，克服困难，认真履行好监督指导职责。对建设项目档案管理建立登记制度、进行检查指导、组织或参与项目档案验收，是各级档案部门履行监管职责的重要内容，要按照有关规定，认真组织实施，切实抓好落实。
    一要主动与项目主管部门加强协作、密切配合，形成齐抓共管、条块结合的工作机制，共同提高建设项目档案管理水平。
     二要把加强监管与提供服务相结合，对项目档案工作提供全程跟踪服务。要及时掌握项目信息，做好安排部署，及时进行现场指导；指导建设单位建立档案管理规章制度和工作体系，帮助项目的专兼职档案人员深入学习和理解有关标准规范，掌握业务技能。
    三要认真组织项目档案验收。验收组织单位和验收组成员，要严肃认真、客观公正地开展验收工作。为保证验收工作质量，验收组的组成、验收程序、验收内容及标准要严格按照《重大建设项目档案验收办法》和有关规定进行。验收工作中要坚持标准，不走过场，对关键性档案资料收集不全、不准的，要一票否决，坚决不予通过验收。验收组成员要精通档案业务、熟悉项目建设，必要时可以请有关专业技术人员参加。对一些周期长、情况复杂的项目档案要进行阶段性检查和组织预验收工作。视项目情况，验收工作日程应为一至二个工作日。验收组提的意见要负责任，经得起历史的检验，经得起将来的回溯性检查。对验收组提出的重要整改意见，要限期整改并进行复查。
    国家档案局将加强对西部地区建设项目档案工作的监督指导，继续开展巡回检查，并视情况派员参加西部地区省级档案部门、中央主管部门在西部地区组织的项目档案验收，对档案验收活动进行调研和监督。受国家档案局委托进行的项目档案验收，要按照规定及时上报验收备案材料。
    4.强化措施,实现档案工作与项目建设的同步管理
    建设单位在项目档案工作中要承担起牵头抓总职责，发挥龙头作用，通过加强管理实现项目档案的完整、准确、系统和安全。
    一要负责组织、协调、检查、指导本单位和参建各方，全面做好档案工作的策划，制定规章制度，统一标准规范。
    二要实行前端控制，实施同步管理。要把项目档案工作纳入项目管理程序，把项目档案工作的要求，贯穿于项目立项、设计、施工、监理、验收的全过程，档案部门要介入项目管理、项目验收并及时提出要求，采取档案人员进场管理、参与同步检查验收、参与关键性文件审核会签等措施，进行开工交底、阶段检查、交工验收等节点控制，避免工作被动和滞后，防止有关文件的散失和版本错乱，确保归档文件齐全、准确。
    三要把档案工作纳入合同管理，充分发挥合同对档案管理的约束力。建设单位档案部门要参与招标文件和合同相关条款的起草，在其中提出档案管理的具体要求，明确违约责任并通过支付控制，使档案管理的要求具有刚性约束力。
    四要抓好移交管理。项目竣工后，设计、施工、监理、设备提供等各方要及时向建设单位移交有关档案资料。要建立档案资料移交登记簿，档案资料不全、不准的不办理移交手续、不支付全部资金。
    5．典型引路，开展建设项目档案工作创优示范活动
    “建精品工程，创一流档案”已成为许多建设项目追求的目标和档案工作的指导思想。为促进项目档案管理科学化、规范化，提升建设项目档案管理水平，宣传和推广建设项目档案工作先进经验，根据各地建议，在借鉴一些行业和地方成功经验的基础上，国家档案局准备在适当时候开展建设项目档案工作创优示范活动。各地区、各行业的建设项目档案工作需要标杆单位的引领和示范，开展创优示范活动可以调动建设单位在项目档案工作方面创先争优的积极性，便于在本地区、本行业开展就近学习、同行交流，有助于营造建设项目档案工作争创一流的良好氛围。创优示范项目将由建设单位自愿申报，省级档案部门和项目中央主管部门负责审核推荐，国家档案局审定，计划每两年公布一批。创优示范项目档案管理水平，应达到全国或所在地区、所属行业（系统）的一流水平。
    6．互相配合，做好援建项目档案工作
    对援建项目档案工作进行监督指导，是档案部门服务西部大开发的重要职责。做好援建项目档案工作需要援建方与受援方档案部门共同努力。承担援建任务的省（市）及中央企业的档案部门和受援地的档案部门，要把援建项目档案工作当做一项重要工作抓好、抓实。对口支援边疆地区与援建地震灾区相比周期更长，在新一轮援建项目档案工作中要采取更为有效的措施，确保援建项目档案工作的有序开展。
    一要加强联系。援建项目档案工作是援建工作的组成部分，要纳入援建机构和项目建设的工作计划和管理程序。援建方与受援方档案部门都要积极主动与对口支援办公室、前方指挥部及有关项目主管部门加强联系，密切协作，及时介入，对援建项目档案工作开展调研，掌握援建项目情况，建立援建项目档案工作机制，避免援建项目档案工作成为“两不管”的盲点，要变“两不管”为“两都管”。同时援建方与受援方档案部门要加强合作，建立业务对接机制。
    二要加强指导。援建方档案部门要对对口支援办公室、前方指挥部和“交钥匙”工程的档案工作进行业务指导，帮助他们制定档案工作的规章制度和业务规范，对档案人员开展业务培训。受援方档案部门要对“交支票”工程的档案工作进行跟踪服务和监督指导。
    三要加以规范。援建项目档案既是援建工作的历史记录，也是支撑援建项目运行使用、资产管理、检修维护和改建扩建的重要依据。对项目档案归属和流向、归档时间、套数和移交程序要事先加以明确和规范。原则上“交钥匙”工程的立项审批、招标投标、勘察设计、征地拆迁、项目管理等工作形成的档案，原件和正本由援建方留存，副本或复制件移交给受援方；施工、监理、设备以及竣工验收档案原件和正本移交受援方，援建方可留存副本或复制件。
    四要加强援助。在抓好援建项目档案工作的同时，援建方档案部门要采取多种形式加强对受援地区档案部门的业务援助。各地区、各部门要积极创造机会，支持西部地区业务指导人员和建设项目档案人员开展业务培训，到创优示范项目先进单位进行学习交流。国家档案局将对西部地区建设项目档案工作给与更多支持，考虑从明年开始，以适当的形式，为西部地区举办建设项目档案业务远程培训，逐步提高西部地区建设项目档案队伍的素质和能力。
    同志们，“十二五”时期是西部大开发战略实施的重要时期，做好建设项目档案工作，任务繁重，责任重大。各级档案部门一定要牢固树立服务大局、服从大局的观念，以富有开拓性的扎实工作，努力开创建设项目档案工作的新局面，为西部大开发、大建设作出新贡献！