电子政务知识

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　　关于电子政务（ Electronic Government（E－Government））的概念，国内外没有形成统一的表述，叫法也各异，如政府办公自动化、电子政府、数字政府、政府信息化等。随着时代的发展，电子政府的概念和内涵还在不断深化和拓展，但其基本的内涵是一样的。即“电子政务是政府机构利用网络通讯与计算机等现代信息技术将其内部和外部的管理和服务职能进行无缝隙集成，在政府机构精简、工作流程优化、政府资源整合，政府部门重组后，通过政府网站大量频繁的行政管理和日常事务按照设定的程序在网上实施，从而打破时间、空间及部门分割的制约，全方位的为社会及自身提供一体化的规范、高效、优质、透明、符合国际惯例的管理和服务”。

　　根据上述界定、电子政务至少包括了三层含义：一、电子政务必须借助信息技术和数字网络技术，依赖于信息基础设施和相关软件的发展。二，电子政务并不是简单地将传统政府服务进行简单网上移植，而是要对其进行组织结构重组和业务流程再造。电子政务的建设是一项复杂的系统工程，是对传统政府管理的重组、整合和创新，不仅是技术创新，而是包括管理创新、制度创新在内的社会的全面创新。三，电子政务的目的是要大力利用网络通讯与计算机等现代信息技术更好地履行政府职能，塑造一个更有效率、更精简、更公开、更透明的政府，为公众、企业和社会提供更好的公共服务，最终构建政府、企业、公民和社会和谐互动的关系。电子政务堪称政府管理的革命。

　　随着信息技术广泛应用和互联网的迅猛发展，国民经济和社会信息化水平的高低已经成为衡量一个国家综合实力的重要标志。政府作为信息资源的最大拥有者理应成为信息社会的中心节点。电子政务成为推动国家信息化发展的重要力量，建设电子政府，开展电子政务无疑具有重要的理论价值和实践意义。主要表现在：推动公共行政理论发展与创新；转变政府管理的观念；重塑政府业务流程、降低行政成本，提高行政效率；提高决策的科学化、透明化、民主化，强化政府监管的力度，加强廉政和勤政建设。最终提升政府公共服务能力，提高公共服务的质量，建设政府与公众、企业、社会和谐融洽关系，从而促进整体的经济发展和社会进步。

　　电子政务是一项新生事物,它的发展必然是一个从低级向高级逐步进行的过程。目前，国内外比较普遍而认同的划分法是,将电子政务发展划分为四个阶段。

　　第一阶段，信息发布（posting of information online）.这是电子政务的起步阶段。即政府仅通过网络发布与政府有关的公共服务的静态信息，如政策法规，办事指南、机构设置、职能介绍、成员名单、联络方式等；

　　第二阶段，单向沟通（One-way interaction ），即政府除了在网上公布公共服务的信息，还向用户提供某种形式的服务。如用户可以从政府网站上下载表格、保税单等；

第三阶段，双向互动（Two-way interaction）。这个阶段的政府和用户可以在网上实现双向互动，如用户可以从政府网上下载表格，也可以提交表格，反馈信息和意见等；

第四阶段，全方位网上事务处理（Full online tranctions），即政府与公众、社会、企业实现全面的互动，完成事件的处理。到了此阶段，政府的运作方式必然发生改变，进行政府业务流程的再造，政府公共服务出现全方位的电子化特征。

　　然而，由于各国电子政务的实践并不一样,电子政务具体的阶段划分以及各阶段的名称，国内外学者众说纷纭,各有千秋.华中科技大学公共管理专家徐晓琳教授在他主编的《中国公共管理研究精粹》（P424-428,武汉出版社,2003）做了系统的阐述,有四阶段论、五阶段论、六阶段论。各阶段论又有好几种观点.四阶段论主要有欧委会的阶段规划、IDC的阶段规划、爱森哲的阶段规划,香港电子政务的阶段规划等几种观点;五阶段论主要有联合国与美国行政学会（UN/USPA）为代表的观点,认为电子政务大体上可以划分为开始出现网站、改善网站、网站互动、网上处理、全方位的政务整合五个阶段。六阶段论观点将电子政务发展划分为建设电子邮件和局域网阶段、跨部门的信息交流和公众获取信息阶段;双向信息交流阶段、价值交易阶段、电子民主阶段、跨部门合作的政府阶段等。

　　无论怎样划分电子政务的发展阶段，其实质上都是按照网络建设从简单到复杂、低级向高级的逻辑顺序划分的，即按照从静态的、单向信息发布到动态的、双向互动的信息交流这样一个逻辑顺序划分，相应地，电子政务的广度和深度也随着信息建设阶段性发展程度而递增。

　　从电子政务的组成来看,电子政务主要包括政府部门内部的电子化和网络化办公、政府部门之间通过网络实现的信息共享和实时通信、政府部门通过网络与公众之间进行的双向信息交流等组成部分；从电子政务的应用形式来看,电子政务包括政府电子商务、政府电子采购及招投标、网上福利支付、电子邮递、电子资料库、电子化公文系统、电子税务、电子身份认证等内容；从服务对象来看，电子政务主要包括政府对企业的电子政务、政府对公众的电子政务、政府与政府之间的电子政务等几个方面。因而，网上办公、业务重组、面向公众成为电子政务的三要素，这三要素也是区分办公自动化系统、管理信息系统和电子政务的关键因素

　　 要点概括：电子政务不仅基于信息技术和数字网络技术，依赖于信息基础设施和相关软件的发展而产生和发展，要经历一个渐进的过程；而且要涉及到政府机构重组和业务流程再造。了解电子政务的概念内涵，框架结构、业务模式和发展阶段。

　　电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动。由于电子政务是电子信息技术与政务活动的交集，所以它的内涵和外延在很大程度上取决于我们对于电子信息技术和政务活动所下的定义。

　　政务有广义和狭义之分。其中，广义的政务泛指各类行政管理活动，而狭义的政务则专指政府部门的管理和服务活动。目前大家在探讨电子政务建设的时候，更多地是指政府部门的信息化建设，但实际上党委、人大、政协、军队系统和企事业单位等同样有一定的行政管理活动，而且这些活动同样可以借助电子信息技术来进行。所以，电子信息技术在公共管理中的应用，实际上要远远超出政府系统的范围。

　　为了避免同狭义的电子政务概念产生冲突，我们应当把这些新的交集分别命名为电子党务、电子政协、电子人大等。利用先进的信息技术来提高办公效率，并不是政府部门的专利。因此，我们在密切注视政府系统信息化建设的时候，还应当关注信息技术在其他管理领域更为广泛的应用。图1表明了广义电子政务与狭义电子政务之间的关系。为了方便分析，我们将采用狭义的政务概念，即政务专门指政府部门的管理和服务活动。http://www.mie168.com/what/20050501/418.htm

　　所谓电子商务(Electronic Commerce)是利用计算机技术、网络技术和远程通信技术，实现整个商务(买卖)过程中的电子化、数字化和网络化。人们不再是面对面的、看着实实在在的货物、靠纸介质单据(包括现金)进行买卖交易。而是通过网络，通过网上琳琅满目的商品信息、完善的物流配送系统和方便安全的资金结算系统进行交易(买卖)。

　　电子政务不仅仅能够增强我国政务透明度、提高政府服务质量，而且能够服务于我国的民主政治建设。电子政务的建设，为公众参与政府决策提供了很多便捷的渠道，在互联网普及的地方，政府网站已逐步成为政府与公众之间重要的交流渠道。通过政府网站，政府能够加强与公众沟通和民意征集，让人民群众更大范围地参政议政，并在做好服务的同时接受公众监督。从目前的发展情况看，国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，不同部门的局域网已经基本搭建完成，甚至有些地区已经形成了城域网的基本雏形。从具体应用效果看，政府内部通过网络化沟通和信息共享，办公效率大有提高。虽然，近几年我国电子政务取得了长足的进展，但也存在着不少问题，制约着我国电子政务的进一步发展。

　　我国在发展电子政务方面存在不少错误认识。一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的整合，而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，没有发挥应有的作用。另一种是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来。对电子政务的系统性及其在信息化建设当中的地位缺乏认识。

　　 “电子政务”的关键是“政务”，而不是“电子”。但不少领导者只是把电子政务当成一种新技术。以为只要投资，有了硬件设备就算建成电子政务。事实上，电子政务最需要的是强有力的统一领导；否则，利益冲突无法协调，标准规范无法统一，系统无法一体化，资源(包括信息)无法共享，重复建设无法避免。因而，把电子政务落到实处的关键还是在“政务”上，电子只是为政务提供支撑和服务。提高电子政务水平的关键不在于技术，而在于对政府行为、公共管理行为的研究和改进。

　　电子政务的发展离不开良好的法律法规环境。世界主要发达国家，为了促进电子政务的发展，都制定或修改了相关法律。然而，我国在保护电子政务信息安全方面的电子政务立法一直是滞后的。我国目前电子政务的法律法规很不健全，只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规。政府信息化缺乏基本的法律和制度保障。如缺少政府信息公开法、政府信息资源管理法。原有的一些法律已不能适应信息化发展的要求。法律法规的欠缺势必阻碍电子政务建设的进程。

　　目前我国电子政务的发展缺乏宏观规划，国家没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。各地电子政务的建设是各自为政，采用的标准各不相同。机构还很不健全，作用也很有限。主要表现在:一是体制不顺。如，国家信息办公室归国务院领导。但地方政府的信息办公室(或称信息中心)则有的地方归政府办公室领导，有的地方归科技部门领导，有的地方属于政府的职能部门，有的地方则成了事业单位。二是职能不清。本来政府部门的电子政务领导机构应统一领导、管理电子政务工作。但是，现在普遍担负不起这个任务。即政府对公众的电子政务和政府对企业的电子政务服务等，尚无职能部门管理。这些都是制约我国电子政务发展的重要原因。

　　日本政府于2000年3月向国会提出了《电子签名与认证法案》，提出在2003年实现电子政务，完全采用电子化手段处理各种行政事务，日本将信息化的成败、IT产业的兴衰与经济竞争力的强弱紧密联系，订下了信息化立国的目标，力争在五年内发展成为世界上最先进的IT国家；

　　新加坡电子政府可为公民提供200项以上的电子政务服务，公众可从"电子公民中心"站点轻松获取医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业等各项网上信息和服务；

　　韩国认为，21世纪是知识和信息决定国际竞争力的时代，信息化、网络化不仅仅是一个选择的问题，而是决定国家兴衰存亡的根本大计，围绕"使韩国成为世界十大信息强国"的目标，提出了"21世纪网络韩国"的实施计划。

　　东盟提出了"电子东盟"计划，其四大目标是：强化东盟地区IT领域的竞争能力，缩小东盟各国与先进国家在IT技术方面的差距，政府和企业合作，推动"电子东盟"事业，促进IT设备贸易、服务和投资的自由化。

　　欧盟委员会在1999年制订"电子欧洲"计划时指出：欧盟亟待解决的问题很多，最主要的是要使教育适应数字时代的要求，降低上网费用，建立电子商务规范，提供高速网络服务。

　　立法滞后限制了电子政务和电子商务的发展，这是由于通过网络进行的各项审批或商业交易，在发生纠纷时不具法律效律。在美国、新加坡等国家，数字证书具有法律效律，可以作为法庭证据。目前，我国正在进行这方面的试验，预计在不久的将来，可通过立法形式解决电子政务和电子商务的法律基础问题。

　　缺乏统一的建设依据和安全标准，难以统一规划，使网络的互连互通困难。目前，我国已经成立了电子政务标准化项目组，正在加紧相关标准的制订。

　　与西方国家以"区域性管理为主导"的体系不同，我国采用的是"区域管理和行业管理并存"的体系，目前我国的网络建设以纵向建设为主，主要以"金"字系列建设为主导，带来的结果是，网络分离，条块分割。这种网络结构错综复杂，链路备份困难，管理复杂，带宽难以共享。

　　目前的信息建设也是分行业建设的，这样造成的一个问题是信息孤岛，如何实现纵向信息的一致性？如何保证横向数据的共享？从而有利于行业的管理和横向的决策支撑。下面是中科院电子政务研究室的计算，我国有50个部位，32个省市、3500个区县，如果以行业为主导进行建设，则本地网的数量为乘积关系，即有560万个本地网，这无论对于政府信息共享、行业数据共享和行业数据的一致性来讲，都非常困难。如果采用横向区域体系为主导进行建设，则它们之间的关系为相加关系，即3582个本地网，相对来说简单多了，由此可见，以横向区域管理建设，无论在网络规模、网络互通和成本等方面都具有极大的优势。

　　由于以前的网络受带宽的限制，造成了数据中心放置的位置很低，许多区县都有本地的数据中心，造成了许多问题。首先，数据中心的互连复杂，各层面需要互联，上下级数据中心之间需要互联。其次，信息安全漏洞较多，数据中心越多，被攻击的可能性就越大。再有，信息安全保证困难，在资金有限的情况下，众多分散的数据中心造成每个点都难以保证安全。最后，信息管理投入较大，在机房、人员、设备共享等方面都造成了浪费。

　　这些就是目前电子政务建设面临的主要问题，此外还有采购成本和重复建设等相关问题，电子政务的建设工程必须在充分分析这些问题的基础上，提出全面、有效的解决方案。

　　在杭州，如果市民遇到难题，他可以有多种渠道向市长反映，除了拨打市长热线、登录杭州市政府网站留言之外，还可以用手机发短信到12345市长短信平台向市长反映。“发短信反映民意真是方便极了。”一位杭州市民说。

　　这是浙江移动与杭州市政府共同开通的一项电子政务服务。目前，该服务在杭州市已推行了一段时间，受到了当地居民的广泛欢迎。浙江移动正准备将这种服务推行到全省其他城市。

　　电信运营商同电子政务的牵手正在步入一个新阶段.从1999年中国电信率先发起“政府上网工程”开始，电信运营商就一直在国内的电子政务领域扮演着不可或缺的角色。不过，在大多数时间里，电信运营商在电子政务中的作用主要表现在基础平台的建设上，如何进一步同电子政务融合、推出更多增值服务，成为电信运营商考虑的焦点。

　　“电子政务的关键不在‘电子’，而在‘政务’。”经济学家吴敬琏教授曾用这句话来针砭我国电子政务重“硬”轻“软”、重视前期网络建设而忽视后期内容应用的倾向。正是由于目前电子政务“电子”有余而“政务”不足，才导致电子政务的应用水平落后于网络建设，部门专网变成信息孤岛。从2004年开始，我国电子政务的重心逐渐从基础的IT建设转移到深层次的应用开发上来。

　　这种建设重心的转移，为各地运营商提供了难得的商机，也要求运营商实现自身角色的转换。作为电子政务的主要建设者，电信运营商需要从以往的基础网络平台提供商转向全面、综合的业务解决方案提供商，这也是运营商在该领域实现盈利的基础。

　　各大运营商已经意识到了开发电子政务应用的广阔前景。今年，中国移动为海关开发了移动报关系统，北京、广东、河南、宁波等省市的海关工作人员，在GPRS覆盖的地方，都可以通过“手机＋GPRS”或“笔记本＋GPRS”接入海关内网，全面实现办公移动化，享受移动信息化带来的便捷。同时，浙江、江苏、新疆等地移动公司开发提供的税务移动稽查系统，也给当地的税务机关带来了不小的便利。中国网通去年投资10亿元，用于实现更先进的电子身份认证以及安全保密等方面的电子政务应用，同时大力推广其视讯业务。中国联通也打算将其宝视通视频业务大规模推向电子政务市场。

　　这些都是有益的尝试。不过，在目前阶段，电子政务对于运营商依然是战略意义大于现实意义，因为在大规模的网络平台建设期，运营商的投入与产出是不成正比的，有人估计，实现盈利最少也要5年。要想缩短盈利的周期，运营商必须向政府推出更多更实用的增值业务。

　　(1) 我国电子政务发展已经落后于先进信息技术国家,发展电子政务的任务十分紧迫.世界主要经济技术大国和部分发展中国家，电子政务的发展十分迅速，政府管理和服务已经初步实现了电子化，电子政务和电子商务、家庭上网密切融合，国民经济信息化的水平大大提高，开始初步形成信息社会的雏形。而我国的电子政务才刚刚起步，电子政务的理论和政策研究尚属空白，应用还处于"摸着石头过河"探索阶段，不同地区、不同部门的发展很不平衡，与主要信息技术国家的差距还很大，发展电子政务的任务十分紧迫。

　　(2) 在发展电子政务的认识上还存在不少误区。我国在发展电子政务方面还存在不少错误认识。一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计划,不重视软件的开发和政府业务流程的整合,而是计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具,或者成为一种摆设，没有发挥应有的作用.另一种是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务有机的结合起来，提供全方位的服务。这些都是只注重信息手段而忽视政府业务流程改进的结果。

　　(3) 电子政务基础信息建设落后。由于当前电信领域的改革尚未到位，计算机、有线电视和电信的"三网融合"迟迟实现不了，影响了我国电信基础设施的建设步伐。各地政府的计算机、电信网络设施的建设普及率不高，无线互联网、数字电视和呼叫中心等数据通信设施基本上还处于起步阶段，因此整体的物质和技术条件还远远不能适应建设电子政务的需要。

　　(4) 电子政务的发展缺乏统一规划，也没有相应的组织机构。目前，电子政务的发展缺乏宏观规划，没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。同时，"条块分割"的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用的标准也各不相同，业务内容单调重复，造成新的重复建设。 (5) 电子政务立法滞后。目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付还没有制定相关的法律，在一定程度上也制约了电子政务的发展。

　　(5) 电子政务的内容亟需充实.1999年开始的"政府上网工程"(http://www.gov.cn/)取得了很大的成绩,但是在这过程当中也存在着许多问题，从内容的组织、网页制作到服务应用等方面都有待改进和完善。由于缺乏预算来源和合理的经营机制，相当多的政府网站仅仅局限于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，公开的信息数量少，质量也不高，网上信息更新很不及时，网页与网页之间的连接渠道少，各级政府的电子政务还没有形成网络。有些政府网站只重视了网页介绍宣传的静态功能，而对于政府部门的信息未有动态的反映，也缺乏和用户的交流沟通手段。政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。

　　(1) 硬件产品需求趋势：根据2002年赛迪顾问统计，在今后中国各级电子政务建设项目中，办公自动化硬件设备将成为首选的采购内容，其次才是建设和完善单位内部网和站点的建设。在2002年下半年以至今后几年中，路由器、交换机等基础网络设备仍有很大需求，政府机构会进一步加快网络设备的配套和升级工作，以此促进电子政务对政府信息资源的合理利用。

　　(2) 软件产品需求趋势：有关资料显示，世界上一些国家政府行业的软件采购量占到软件总市场的1/3，而目前中国政府软件产品采购量只占软件总体市场的14.1%。由于过去信息化建设中"重硬轻软"现象的普遍存在，政府行业在软件应用方面的投资力度不够。

　　1) 平台软件需求：操作系统市场上，由于安全和价格等因素，在政府行业招标中Linux与Windows的抗衡更加激烈。另外，2001年国家有关部门颁发了政府部门必须采用正版软件的通知，这也会促进操作系统市场的发展。政府部门拥有海量的信息，建设"三网一库"的办公系统，建成政府办公信息资源库，共享政府办公业务信息资源，也会带动政府对数据库及开发工具产品的需求。同时，随着政府网络基础设施和应用系统建设的不断完善，系统及网络管理软件需求将不断升温。

　　2) 网络安全软件需求：由于我国各级政府部门目前的信息网络安全是薄弱环节，电子政务需求的重点将是安全保护、安全检测与监控类产品以及应急反应和灾难恢复类产品，如防火墙、入侵检测产品、信息保密产品、用户认证授权产品等。

　　3) 应用软件需求：当前，由于涉及国计民生、国家安全、社会稳定和经济发展的海关、质检、工商、税务、审计、财政、银行、保险、证券、公安、民政等部门和领域的电子政务建设不断推进，为国内软件企业创造了良好的发展机遇。以金山WPS Office、红旗2000、永中Office为代表的办公软件、"数字园区"、"一站式电子政务系统"、"交互式网络办公系统"以及各种电子政务解决方案等的市场需求使软件和信息服务巨头以及数千家中小软件企业看到了巨大的市场前景。

　　交互式网络办公系统将成为一个需求热点。交互式网上办公系统能够极大地提高政府管理工作的效率和质量，增大决策的透明度，是政府管理方式和手段的革命。

　　(3) 电子政务建设标准化趋势：标准化是我国电子政务建设的基础性工作,是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠的前提.目前,国家电子政务标准体系建设的重点在于建立一套具有自主知识产权、适合我国政府办公特点并与国际标准兼容的电子政务标准，研制相应的开发工具、建模语言和方法，研究和建立维护机制及相应的平台，建成我国基于cngXML的电子政务标准体系。


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