您的位置：网站首页 >> 档案法制宣传 >> 《政府信息公开条例》对《档案法》的影响研究综述

    摘要：《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施以来，其与《档案法》之间存在着诸多“不和谐”之处，严重阻碍了我国政府信息公开的进程。本文对已有的关于《条例》对《档案法》影响的研究成果进行了梳理，并进行了适当的归纳和总结。

    关键词：条例；档案法；影响；理念；制度

    《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）作为一部行政规范，要想全面贯彻执行，必须注意与相关法律法规相协调。但从现实频频发生的“政府信息公开案”来看，《条例》与相关法律法规，尤其是《档案法》并没有做到“和平共处”。此问题，已成为制约我国政府信息公开进一步推进的重要原因之一，因而，《条例》对《档案法》的影响以及二者之间的关系成为档案学界研究的热点问题之一。综观目前已有的讨论和研究，主要集中在二者的立法理念和制度设计两个方面，故笔者拟重点对这两个方面进行综述。

    1 《条例》与《档案法》立法理念的比较

    政府信息公开是当今世界发展的历史潮流，是社会进步的象征，因此，在立法理念上，《条例》与《档案法》相比，必然是前者更加先进，更能适应时代发展的需要。目前，档案学界对此问题的探讨主要集中在“公开为原则不公开为例外”以及对公民私权的维护两个方面。苏州大学黄南凤、蒋卫荣认为：《条例》重在“公开”，而现行《档案法》的立法宗旨则倾向于“管理”与“保密”，并建议《档案法》在总的立法原则上应该体现《条例》的立法精神：公开为原则，不公开为例外。[1]芜湖职业技术学院薛春瑞认为：以开放为原则，以不公开为例外不仅符合信息利用的规律，也是现代社会对信息利用的需求以及实现公民知情权的需要。政府信息公开是常规，不公开是例外，这个基本原则确立本身，是一个观念上的巨大变化。[2]黑龙江大学的焦静指出：《条例》虽未明确表述，但实际间接肯定了“以公开为原则不公开为例外”的原则。通过对《档案法》相关条款的分析可知其以保密、保护为原则，以开放为例外，与《条例》所追求的立法精神不相容。[3]

    另一方面，在政府信息公开的环境下，一些学者还从维护公民私权的角度对《档案法》提出了异议。安徽省濉溪县行业办的王永菲认为，《条例》的实质就是基于公共利益，而非某些单位或团体的利益来制定一系列的法律法规以规范政务信息公开的内容范围、程序、方式、时间，从而实现政府信息公开的规范化，以保障公民的知情权。[4]山东大学曾凡斌认为，《条例》对公开主体义务及公众权利的规定充分体现了以民为本的思想……而《档案法》在档案权责制度的设计上缺乏对于国家档案馆权利、义务的制衡机制，致使档案馆中以民为中心的民主思想普遍欠缺，公众在档案利用中并没有享受到应有的权利。[5]

    总的来看，档案学界几乎无一例外地认为《档案法》所体现的立法理念已不符合时代潮流，而应被《条例》中彰显的新理念所取代。但笔者认为，这种“取代”的可行性还有待进一步探讨，因为政府信息和档案毕竟是两种不同的事物，二者的区别还是十分明显的，且档案工作也有其自身的特点和规律，《条例》所体现的先进理念并不一定完全适合《档案法》。

    2 《条例》与《档案法》在制度上的冲突

    政府信息公开与档案开放利用有着千丝万缕的关系，二者在理论基础和实际操作层面有着内在的联系。因此，目前，《条例》与《档案法》在制度上的冲突主要体现在开放利用工作上，具体而言，主要体现在开放时间、开放范围、救济措施等几个方面。

    在开放时间上，学者们普遍认为《档案法》规定的30年的封闭期十分不合理。如，中山大学陈永生教授认为，待归档保存一定年限移交档案馆后，反倒要经历“形成满30年”的考察，从逻辑推理上似乎具有讽刺意义，从现实执行上似乎也存在程序矛盾；[6]安徽农业大学刘社文认为，我国对档案开放期限的规定弊端已明显暴露，与经济社会发展不协调，因而，应调整档案开放期限，更加注重档案的开放时效。[7]福建师范大学的罗滦、杨立人，上海大学的潘玉民更进一步提出，《档案法》应取消对政府信息的机关档案开放期限限制，即时向社会开放；[8]徐州市档案局的董近东、王晓燕提出：各级国家档案馆对于进馆前已经由机关档案部门标注开放档案，进馆后应该直接向社会提供利用；对于进馆前未开放的档案，根据有关档案开放控制的法律规定到期予以划控，向社会开放。[9]而浙江省档案局理明却持不同看法，他从封闭期制度本身的合理性和目前的国际惯例两方面，说明了档案设置30年封闭期与政府信息公开并不矛盾，并进一步认为，政府信息公开查阅场所建设是对档案封闭期制度的有效补充和最好保障。[10]

    在开放范围问题上，无论是主体范围还是客体范围，学界普遍认为，《档案法》所规定的范围都过于狭窄。开放档案客体范围狭窄的主要原因是档案密级的限制过高。四川大学王玮认为，一旦现行政府信息成为档案，被确定密级，就成为国家秘密，不能对外公开；即使到期能够对外查阅，但是可能因为许多特殊原因而不能对外公开，而且，这些理由没有固定的标准，是一个容易产生恣意行政的漏洞。[11]薛春瑞指出，《条例》对档案开放的范围具有一定的冲击作用，政府信息文件一旦归档后成为档案，政府档案是政府政务信息的一个重要组成部分，政府信息公开的范围应和档案开放的范围相一致。[12]中山大学李扬新提出，档案开放的客体范围应该针对“法定公开”的政府文件进一步明确、扩大和细化。[13]对于档案开放的主体而言，《档案法》规定的档案开放的主体范围仅限于各级各类公共档案馆，这在强调信息公开的大环境下，显得过于保守。因此，一些学者提出了扩大档案开放主体范围的建议，其实质就是认为机关档案室应纳入政府信息公开主体的范畴。安徽农业大学刘社文认为，《条例》实施后，已有的法律法规仅赋予国家档案馆具有分批向社会公布档案和开放档案目录的职责，没有赋予机关档案室开放档案的职能，显然是不合时宜的。[14]薛春瑞和安徽农业大学图书馆的吴文革也同样持此观点。

    《条例》颁布实施之后，其中，有整整一章关于“监督和保障”公民信息权利的内容，与《档案法》形成鲜明对比，因此，这一问题引起了不少学者的关注。四川大学王玮指出，对申请人面对不予公开行为获得救济的情况没有任何程序上的设置，这样就造成一个结果，行政机关可以自由决定公开还是不予公开，反正没有审查程序。[15]中山大学李扬新认为，开放保障条款中，也应该明确各类开放机构的责任主体和监督主体，规定具有开放义务的组织机构必须设立常设机构和配备足够人员，负责延期开放档案的清理鉴定、到期档案的登记开放、申请开放的答复处理等工作。[16]黄南凤、蒋卫荣认为，档案开放制度可以适当增设“到期尚未开放档案，可以依申请方式开放”这样的法律规范，详细规定申请程序、接受申请的“责任者”、答复申请的具体时间及内容、方式等。[17]

    3 结语

    综上所述，学界对于政府信息公开对《档案法》的影响有着较为深入的认识，且绝大多数学者已基本达成一致：即《档案法》应适时做出一些适当的调整，以顺应政府信息公开的时代潮流。绝大多数学者都指出了《条例》与《档案法》的不协调之处，大到立法理念，小到具体条款，应该说，这是一种很有价值的探讨，也让学界认识到了问题的严重性。但这只是第一步，解决问题才是我们最终的目的。今后，学界应在如何在实践中化解这些不协调之处着力，从实际出发，结合档案和档案工作的特殊性，提出一些切实可行的建议，争取能够为实践工作提供实在的指导。

参考文献：
    [1][17]黄南凤、蒋卫荣.从《条例》的立法理念看《档案法》修改[J].档案学通讯,2009(2):40-41.
    [2][12]薛春瑞.现行政府信息公开制度与档案开放立法的完善[J].安徽警官职业学院学报,2008(5):26～28.
    [3]焦静.政府信息公开环境下档案开放的对策思考——基于《档案法》与《条例》的比较分析[J].四川档案,2010(3):36.
    [4]王永菲.《政府信息公开条例》对档案工作的影响——从档案信息公开谈公权与私权的平衡[J].陕西档案,2008(5):40.
    [5]曾凡斌.政府信息公开对档案法律修改的牵引作用[J].北京档案,2008(10):28.
    [6]陈永生.从政务公开制度反思档案开放——档案开放若干问题研究之二[J].浙江档案，2003(7):19.
    [7][14]刘社文.《档案法》与《条例》衔接的几点思考——以政府信息公开后第一案为视角[J].安徽农业大学学报（社会科学版）,2008(5):53.
    [8]罗滦、潘玉民、杨立人.档案法制建设——档案立法与政府信息公开衔接问题的热点探析[J].档案与建设,2010(3):12.
    [9]董近东、王晓燕.政府信息公开与档案开放[J].档案与建设,2009(8):18.
    [10]理明.政府信息公开不等于档案信息公开[J].浙江档案，2008(1):27.
    [11][15]王玮.政府信息公开与档案工作[D].四川大学硕士学位论文，2005:28.
    [13][16]李扬新.政府信息公开立法启示下的档案开放制度设计[J].档案与建设,2007(1):12.

    （本文作者：殷仕俊，单位：江苏省张家港市委组织部干部信息科。原载《档案管理》2011年第4期）