您的位置：网站首页 >> 档案法制宣传 >> 从一起房档案例看我国《档案法》中的开放利用

    摘要 本文从一起查阅自家房地产档案的案例开始,由对案件的分析入手,详细阐述了协调档案法律体系中各层级法律规定之间的关系以及建立不作为追究的法律制度,以加强档案开放利用工作的进程,确保公民民主权利的实现。

    关键词 档案开放利用； 档案法律体系； 不作为追究制度；

    随着信息自由化的高速发展，档案开放利用工作不仅事关档案全局工作的开展，而且也体现了一个国家民主发展的水平，以及公民民主权利的实现程度。为此，我国《档案法》及相关法规条例都作出了法律解释，以制度化的方式保障开放利用工作的正常开展。但是在实际操作过程中，难免会出现无法可依或有法难依的现象，从而导致一些诉讼案件的发生。

一、案例回放

    2002年，《中国青年报》刊登了一篇题为“我为什么不能查阅自家的房产档案”一文后，引起社会学界和档案界诸多人士的关注和讨论。事情是这样的：天津市教师张某的曾祖父1912年在天津市红桥区建筑房屋36栋，共计324间。1953年，曾祖父去世，遗产尚未分割，我国城市私有房屋改造正在天津拉开序幕。1956年，天津市房产局告知张某的父亲回天津接管房产，但由于其父亲当时正在外地上大学，无力接管。之后，天津市房产局在未与张家办理任何手续的条件下，就将324间房屋进行了“改造”。1980年，张家要求落实私房政策，具体要求为查明私房改造前祖父名下的房产范围和面积，按照法律规定程序进行分割，确定自己应继承的份额和面积，并将剩余部分房产退还。但是房产局的答复“地址不详，无法查对。”在以后的十年中，张某仍为此奋战，但都苦于无果。无奈之下，于2002年10月18日，以“行政不作为”为由将天津市房管局告上法院。

二、案例分析

    这个案例是个典型的关于档案开放利用的法律诉讼问题。张某依据《中华人民共和国档案法实施办法》第三十条规定：“中华人民共和国成立以前的档案，自本办法实施之日起向社会开放；中华人民共和国成立以来形成的档案，自形成之日起满30年向社会开放。”所以1912年其曾祖父的个人房产档案早在实施办法颁布之日即1986年已经可以公开，而且1956年的私房改造档案也已过了30年，应该可以对外开放。因此，自己是有权查阅的，而且这些档案并没有涉及“国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益”，应该不是在例外范畴之类的。而天津市房产局则依据本局内部规定《天津市房地产权档案资料管理办法》中“产权人一律不能查档，但可以咨询、间接利用档案”的条文，而且单位规定只有在产权人提供房产所在地址及产权所有证编号的情况下，才有资格提出查档的要求。因为他们认为公民房产档案属个人隐私范畴，不可能向全社会开放，属于不宜向社会开放的范畴，拒绝公民私自随意查阅是有道理的。可见，问题就在于双方依据的准则出现矛盾，即房产档案是否属于不宜对外开放的范畴。《中华人民共和国档案法实施办法》没有涉及相关规定，而《天津市房地产权档案资料管理办法》却给予严格的规定，那么在这种情况下档案部门应该作何解释，是否应该在立法时就要完善各个法律的规定，协调它们之间的关系，以免陷入这种有法难依的困境。还有就是房产局的“地址不详，无法查对”这种“不作为”的行为，其实在一定程度上就是对公民知情权的损害，是否应该考虑在《档案法》中建立这种责任追究制度，以加强档案工作的监督机制。

三、案例启示

    1．协调档案法律体系中各层级法律规定之间的关系。档案法律体系应是一个以《档案法》为主体，其他相关档案法规、规章、规范性文件为补充的层次分明、内容完整统一的“金字塔”式的有机统一体。从立法角度来看，《中华人民共和国档案法实施办法》属于行政法规，是由国务院批准的，和《档案法》相配套，而《天津市房地产权档案资料管理办法》则属于地方单位制订的规范性文件。由于制订主体的不同，前者的法律效力显然大于后者。但是后者却是在实际工作中发挥着举足轻重的作用，是广大基层部门对国家总的《档案法》理解程度和贯彻力度的实证。所以完善档案法律体系，协调各级之间的关系，才能有条不紊地指导好现行工作。

    （1）从《档案法》着手，加强其内容覆盖面和原则性要求。《档案法》在体系中居于主导地位，具有最高的法律效力，其他法规等必须以它为依据准则来制订。也就是说，在横向章节安排上，要能面面俱到，对档案事业的每一方面都有涉及；在纵向章节阐述上，只要表达出基本原则和要求即可，无须过于细化，这样才能更好地统领全国档案事业，指导各地区、部门结合自身实际情况制订出合理的规定。就本案来说，如果《档案法》或配套的实施办法中对于个人隐私档案的范畴有所明确，那么就不会有矛盾产生了。故档案法律体系的完善正迫切呼吁《档案法》的充实。

    （2）以《档案法》为依据，加强其他法规、规章、规范性文件的制订。《档案法》虽然规定了管理国家档案事业的基本原则和要求，但是保证其得以正确地贯彻实施，必须将原则加以具体化，使其具备可操作性。但是，目前却存在很多问题：文件使用名称混乱，如决定、条例、细则、通则、规定、通知等应有尽有；对于制订主体、依据、时间效力、宗旨、原则、适用范围未予标明或缺乏一个统一的标准；条文规定上有的拘泥于对《档案法》的重复，导致毫无特色和实际作用，有的却与《档案法》有关规定相违背，或对《档案法》未涉及的内容作出不合理的规定。如《天津市房地产权档案资料管理办法》中规定只有在产权人提供房产所在地址及产权所有证编号的情况下，才有资格提出查档的要求。表面看，这则规定没有问题，但是当遇到特殊情况，即产权所有人由于种种原因没办法提供信息时，该怎么办？按规定，产权人只要提供了准确信息就可以利用，同样还是按规定，利用人不能提供就不能利用。其实准确的地址就记录在档案里，利用者就是不明确才需要查档的，但是房产局又不让查阅，这就为户制造了一个走不出来的困境。所以各部门在制订条文时，特别要注重其可操作性，根据实际情况来制订。

    2.建立不作为追究的法律制度。天津市房管局因用户无法提供相关信息，而以“地址不详，无法查对”来回复，其实这种行为就是一种变相的行政不作为。也是由于这种不作为的行为，不仅有损当事人的合法权益，而且也对行政机关的公信力产生了负面影响。

    （1）不作为追究制度在法律上的空白。《档案法实施办法》第二十条规定了要追究责任的8种行为：损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的；擅自出卖或者转让档案的；倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的；不按规定归档或者不按期移交档案的；明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的；档案工作人员玩忽职守，造成档案损失的。唯独没有对不作为的责任进行追究，影响了档案工作法制化的进程。

    （2）不作为行为的原因分析。首先，和“重藏轻用，保密保险，开放危险”的传统指导思想有关。受这些思想的影响，档案人员总是围绕收集、管理档案来工作，孰不知这些只是前提工作，最重要的能够体现价值的应该是提供利用，不能本末倒置。其次，“明哲保身”的中国古代传统思想的影响。本来开放档案就要承担一些风险，若是将不能公开的档案开放，造成不好的影响，按照《档案法实施办法》第二十八条规定，是要受到“对单位1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下”的处罚。因此，一些部门为了趋利避害，尽可能使档案处于保密状态。房产档案是一个较为敏感的名词，处理不好，会有侵犯他人隐私之嫌。

    （3）加强监督机制，建立不作为追究制度。建立不作为追究制度，目的就是做到有法可依，执法必严，违法必究，使档案事业规范化、标准化，走上法治之路，杜绝档案部门在执行档案法律法规过程中的随意性。好处体现在以下几方面。第一，节约司法资源，减少人力、物力、财力的消耗。正是由于这种不作为，使合法权益受损的当事人无奈之下不得不一次次诉讼，司法资源被大量消耗，而且双方也都会损耗资源，这有悖于如今提倡的建设节约型社会。建立追究制则可减少这类事件发生，增强档案工作人员的法律意识。第二，有利于维护公民的知情权，加强民主法制化进程。在以往的工作中，往往最易忽视的就是公民享有知悉档案的权利。所以在民主权利高涨的浪潮下，建立起完善的不作为追究制度，起到了保障机制的作用。

    随着民主法制化进程的加快，档案开放利用工作越来越受到大众的关注，同时也出现一些亟待解决的问题，这就需要档案部门与时俱进，不断完善档案工作的法制化建设，更好地发挥服务作用。

    参考文献
    [1]是非.凭什么不让我查阅[J].北京档案，2003(3).
    [2]李伯富.论我国档案法规体系的完善[J].档案学研究，2005（6）.
    [3]周林兴、苏君华.被异化的谨慎[J].中国档案，2005(3).
    [4]宋新婵.档案工作应建立不作为追究制[J].档案学研究，2006（1）.

    （本文作者：谢君，华南农业大学。原载《兰台世界》2011年18期）