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本文来源：中国档案资讯网 发布日期：2017-08-31

农村土地承包经营权确权档案整理工作的“点、线、面、体”

作者：秭归县档案局 张永舜

　　农村土地承包经营权确权登记是新时期农业农村改革的一项重大部署，做好农村土地承包经营权确权档案(以下简称“农村土地确权档案”)工作是这项工作极其重要的环节。农村土地确权档案是确权工作的真实反映和历史见证，是维护农民合法权益的证明和依据，是建立现代农业产权制度的重要基础，国家明确要求“档案未通过验收的，承包地确权整体工作不予验收。”湖北省秭归县自开展农村土地确权工作以来，各级档案部门和农经部门密切合作，将档案工作纳入确权整体工作同部署、同实施、同检查、同验收，取得了良好的效果。笔者认为，要做好农村土地确权档案整理工作，必须抓住其“点、线、面、体”几个方面，务实重质。

　　点——做实原点，把握关键

　　农村土地确权登记颁证形成的档案资料来源广泛、内容丰富、载体多样、数量众多，虽然量大复杂，但这些档案资料的起点是以家庭为单位的“一户一档”资料，这就是我们要把握的原点。确权工作中最核心的部分是以家庭为单元来进行调查、测绘、公示、认定、颁证、建档等，“一户一档”资料是确权档案工作的基本细胞，也是整个农村土地确权档案生命力和权威性的根本所在。“一户一档”资料是否真实、准确、完整、规范，是农村土地经营权确权登记工作的基础，是检验工作成效的基本标尺，它既反映了实地基础工作开展是否扎实，也反映着农户的根本权益。这就要求，在村级调查时要细致、测绘要准确、程序要透明、群众要认可、资料要齐全，这样形成的户档资料才是有效的。可以说，一旦户档资料出现问题，整个确权档案也就报废了。因此，从一开始就要高度重视户档资料的形成、收集、整理工作，并印发文件、制定规范，明确“一户一档”资料形成的必备要件、具体项目、格式标准、审核过程等，依托熟悉情况的村级干部，把入农户到地头的工作做扎实，为整个确权工作打下坚实基础。

　　线——双线推动，协调配合

　　农村土地确权档案工作是一个系统工程，县农村土地确权档案工作在县确权工作领导小组的统一领导下，实行双线推动，一条线以经管部门牵头，县、乡(镇)、村三级农经人员为主体，对整个确权档案工作进行组织安排、现场实施、检查督办，提供必要的工作保障;另一条线由档案部门牵头，以县、乡(镇)档案人员和档案整理服务企业为主体，做好档案的专业整理、规范指导和督促检查。以确权资料收集完成为界线，分为两个阶段，前一阶段以经管部门为主，档案部门前期积极介入，搞好配合指导;后一个阶段以档案部门为主，经管部门积极做好督办和工作保障，确保工作进度和质量。

　　在以经管部门牵头的这条线上，紧扣承包地确权工作的每一个环节、每一个节点，注重分级抓好档案的收集工作，做到各门类档案应收尽收、应归尽归。明确乡(镇)、村的责任，对承包地入户审核、确权纠纷调解、情况汇总、承包经营权证发放登记，以及对土地确权过程中农户签字确认的合同、照片、确权预验收等资料进行收集整理，最后形成以县为主，镇、村各有侧重的三级档案资源体系。

　　在档案部门牵头的这条线上，以提供优质、高效、便捷的档案服务为目标，第一时间对档案整理服务公司工作人员、各乡镇农经人员以及各村档案人员进行培训，对确权工作中文件材料的收集范围、形成质量、整理方法和档案安全保管等方面的知识进行讲解，确保农村土地确权登记颁证档案管理工作规范有序开展。在工作推进过程中，县档案局组成档案业务指导小组，深入乡(镇)、村一线，从源头上了解确权工作中形成哪些有价值的文件材料必须要收集归档;在档案整理过程中，到基层现场进行指导，及时纠错。

　　面——三面兼顾，严格标准

　　内容完整、归档齐全、整理规范的农村土地确权档案，是农村土地确权工作的目标所在和工作成果的最终体现，要达到质量要求，就必须严格档案收集整理的标准。

　　首先是基本面，要确保准确性。准确性是农村土地确权档案合法性、权威性的基础和前提。当然，这个准确性依赖于调查、外业测绘、公示、确认的准确性，要选择专业实力强的测绘公司，加大资金支持，组织精干力量，以高度负责的态度做好这些基础工作。同时也要防止前期工作本来是认真务实的、准确的，但在形成资料的过程中因图省事、想当然、笔误、工作疏漏而造成错误。

　　其次是管理面，要确保完整性。一是资料项目的完整性，要对照县、乡(镇)、村三级资料收集目录，对照农户名单，以农户为单位，按照“一户一件(档)”要求收齐收全，不能有任何遗漏。工作中形成的有保存利用价值的文件材料、声像实物都必须及时收集归档，重要文件材料的历次修改稿必须保留。二是单项内容的完整性，每一页的要素要齐全。单位名称或户名、产生的时间、制表人或提供人、审核人、批次、签名、盖章或指印等等要齐全。三是内容的一致性，不能串户串页，不能前后不一致。要对农户资料中的归户表、承包地块调查表等材料严格审核把关，认真查看宗地图(土地使用合同书附图及房地产登记卡附图)是否一致、签字是否完善，确保资料完整可靠。

　　再次是技术面，要确保规范性。一是严格执行收集整理目录和档案整理规则，文件材料字迹工整、数据准确、图样清晰;所有归档的文件材料必须手续完备;所有归档文件材料要规范，不得使用易褪色用具、易褪色材料。二是要做到实体档案与电子档案并重。对农村土地确权档案数字化，一方面要有利于延长档案实体的“生命”，减少对档案实体的利用的磨损;另一方面通过网络信息平台的搭建、数据库异地备份等措施，逐步实现档案信息资源共享，充分发挥档案的价值。这就要求，在文件收集之后，实体档案形成时，必须同时完成扫描、录入等工作，进入文档一体化系统。三是严格验收。制定科学有效的验收方案，严格执行国家标准，在验收时先对电子数据进行审核，通过后再实地验收。

　　体——整体统筹，四方着力

　　农村土地确权档案工作的成果，体现为“三级三类”档案资源体系，也就是“县、乡镇、村”三级保管，纸质档案、电子档案、其他特殊载体三类档案同时收集整理，数量大、时间紧，必须整体统筹。县档案局从四个方面加强统筹工作。

　　上下联动，从工作机制上着力。为实现确权档案管理与确权登记工作同步推进、协调开展，确保确权登记工作全过程档案完整、准确、规范和有效利用，该县成立了土地确权办公室领导小组，负责全县农村土地确权和档案工作。县农经部门全面负责土地确权各项工作的总体推进，县档案局负责土地确权档案工作的监督指导，各乡(镇)、村均成立工作专班,建立多级联动机制。制定县、乡(镇)、村考核办法，形成以县政府责任主体，确权办公室组织实施，乡(镇)具体落实，各相关部门积极参与、共同推动的工作机制，确保了承包地确权档案工作顺利开展。

　　同步跟进，从工作方式上着力。从县政府下发实施意见，启动土地确权登记颁证工作时就将档案工作作为一项重点内容同步安排。县档案局与农经部门共同起草下发《农村土地承包经营权确权登记档案整理规程》，明确档案检查验收标准，规定了县、乡(镇)、村三级在土地确权档案管理工作中的职责和任务。县政府多次召开农村土地确权和档案工作领导小组会议，研究解决工作中的具体问题，要求经费、督导、考核同步落实到位，形成有效的档案工作运行机制。在安排确权工作经费的同时，同步安排档案工作经费，并纳入财政预算。在整理档案过程中，进行多次复查，查找错误和遗漏，对发现的问题及时进行纠正，严格控制文件资料差错，保证了土地确权档案整理的质量和效果。

　　专业整理，从工作环节上着力。通过制定“农村土地确权登记颁证档案分类编号方案和归档流程”，统一了全县归档规范，对归档材料的收集、分类、装订、编号、装盒、目录编制等各个环节把好归档质量关口。为确保工作质量，采用了“政府购买服务”的方式。一是采取打包外包或招投标方式，委托档案服务企业等社会化服务机构完成;二是将农村土地确权档案“一户一档”的归档工作连同农户土地承包地块测绘业务工作一起交给测绘公司完成;三是将土地确权档案数字化工作连同土地确权资料归档工作一起交给档案服务企业完成。

　　直接进馆，从管理模式上着力。农村土地确权登记档案是一项很重要的民生档案，必须由档案形成单位集中保存，科学管理，不得分散。该县收集最为齐全，且全部为原件的县级确权档案，先由乡镇进行验收，通过验收后30日内将农村土地确权纸质档案及电子文件等直接移交县档案馆。目前，县档案馆投入资金建立了农村土地确权专用库房，确保这部分档案保管利用的安全快捷。