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本文来源：《档案工作》微信公众号　　

乡镇档案管理中全宗设置的思考

王富忠

　　乡镇档案工作是国家档案事业的最小细胞构成，乡镇档案工作的进程，是我国档案事业发展的基础，也是我国档案事业发展中最薄弱的环节。笔者依据多年来对乡镇档案的业务指导实践，对乡镇档案工作中全宗设置做如下构思。

　　1、当前状态下乡镇全宗设置的构思

　　1.1、构思的现实与理论依据

　　就我省(或我国)的管理体制而言，乡镇党委、政府合署办公，两块牌子，一套人马。乡镇的各个职能站、所，一部分属于乡镇管理，如计划生育办公室、水利站、民政所等。这些单位的工作人员实际上是党委、政府的工作人员，在工作中产生的文件材料，基本上也出自两个办公室(党委办、政府办)，这些材料应该属于党委、政府全宗。一部分站、所垂直于县直某个单位管理，如派出所、劳动保障所、司法所、卫生院、粮所、财政所、教育股和各个中、小学校、工商所、税务所、电管站、农村信用社、农村合作联社等单位。这些被垂直管理的单位，属于上级单位的编制，工资和经费来源于上级单位，日常工作属于上级单位和乡镇双重管理。我们以乡镇财政所为例分析其全宗的构成情况。在通常情况下，确定档案全宗划分的界限是，拥有档案的机构，必须构成一个立档单位，即全宗构成者的条件(或立档单位的条件)。而立档单位的主要标志是：拥有档案的机构(或单位)在工作上、组织上和财务上是否具有一定的独立性。也就是说，具备了以下三个条件才能符合立档单位的标准。一、可以独立行使职权，并能主要以自己的名义单独对外行文;二、是一个会计单位或经济核算单位，自己可以编造预算或财务计划;三、设有管理人事的机构或人员，并有一定的人事任免权。或者说，即使不完全具备这三条，但第一个最基本的标志和主要条件是应该具备的。从其职能来看，乡镇财政所是县级财政部门派出在乡镇的股级单位，只是按照上级有关财政政策，负责实施乡镇政府机关财政，落实各级惠农政策，指导、监督、审计农村财政的最基层单位，不具备以上构成立档单位的三个条件。从工作权限来看，县级财政部门既没有授权乡镇财政所对乡镇所属行政村发布有关财政文件，也不是一个独立的经济核算单位，既没有设置人事管理机构，也没有人事任免权。从其工作性质来看，乡镇财政所只是负责乡镇的财政预算和财政开支，以及乡镇所辖行政村的财政指导、监督、审计，并协助财政税收，同样不构成立档单位的要件。因此说，从理论上来讲，乡镇财政所不能有自己单独的全宗号。但从实际业务指导中我们发现，这些垂直站、所在工作中形成的档案材料，可分为文书档案材料，业务档案(如财政所形成会计档案，卫生院形成病历档案，派出所形成侦察档案，信用社形成信贷档案等)材料，荣誉(包括实物档案)档案材料，声像、电子档案材料等。可以建立一个综合档案室，其全部档案能够成为一个实实在在的全宗。

　　1.2、构思的总体框架。综合以上情况，笔者把乡镇全宗的构成做如下设想，科学与否，以供档案界诸同仁斧正。

　　1.2.1、乡镇党委、政府形成一个联合全宗，内容含盖党务工作，组织、宣传、统战、纪检监察、工青妇、协会工作、精神文明建设、信访、行政综合性工作(含计划、总结、目标管理、简报、承诺、述职报告等)、行政事务(包括会务、表彰、文档机要、保密、保卫)、人事管理、统计工作、财粮物资管理(包括财政、税收、金融保险、物资、粮食、审计)、科教文卫(包括科学技术、文化旅游、教育、体育、卫生、医药、计划生育)、政法军事(包括社会治安综合治理、平安建设、公安、法律事务、检察、消防、民政、民兵)、建设环保(包括乡村建设、环保、道路建设、农田水利建设、房产管理)、土地管理、劳保及安全生产、防汛、社保、扶贫开发、农业生产经营管理(含种植、养殖业)、工业生产经营管理、商业生产经营管理、其他(主要指党代会、民主生活会、各种集中教育活动、反邪教、宗教等)等方面。

　　1.2.2、把各个垂直站、所的全部档案，与上级管辖部门的全部档案组成一个全宗。仍然以乡镇财政所为例，把县财政局和各个乡镇财政所的全部档案，看成是一个全宗的复合体，对复合体内的每一个档案形成者按照“母子”关系排列，即全县的财政档案为“母”，每个档案形成者为“子”，县财政局形成的档案为0，各个基层财政所形成的档案为1、2、3、4......等阿拉伯数字。由于我县原来财政局的全宗号为31，这就形成了全县的财政档案全宗号为31—0、31—1、31—2.....。乡镇财政所的排列顺序按照全县对乡镇的自然排列顺序，其排列原则按照“遵循各个档案形成者自然形成规律，保持各个形成者之间的有机联系，便于查找和利用”的原则。卫生院、派出所、教育股等其它垂直单位以此类推。

　　1.2.3、乡(镇)属行政村的档案材料，以行政村为一个保管单位。不编制全宗号，暂不进馆。保存在村档案室，或实行村档乡(镇)管。

　　1.2.4、乡(镇)管私营企业的档案材料，以一个企业主体为一个保管单位，同样也不编制全宗号，暂不进馆。保存在企业内部档案室。

　　1.2.5、乡镇党委、政府全宗和乡镇各个垂直部门全宗的档案，以及各个行政村、各企业形成的档案，既是一个乡镇的全部档案。此为构成乡镇全部档案的基本框架。

　　2、设立乡镇国家综合档案馆以后全宗设置的构思。

　　2.1、设立乡镇国家综合档案馆的依据

　　2.1.1、法律依据。《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第五条规定：“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用”。该条“分级管理”的规定，我个人认为：可以理解为，乡镇一级政府可以设立档案管理机构(即档案馆)，以此管理本行政区域内的档案工作。这样也更加方便社会各方面的利用。《档案法》第六条第三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导”。《河南省档案管理条例》第五条第三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府以及街道办事处对所属单位及辖区内的村民委员会的档案工作实行指导，并指定人员负责管理本机关的档案”。此两项规定，我个人理解为：乡镇(包括街道办事处)一级政府可以建立档案管理机构(即档案馆)，以此管理本行政区域内各个单位和所属行政村及本行政区域内企业的档案工作。

　　2.1.2、理论推理依据

　　2.1.2.1、室藏档案数字推理

　　乡镇档案室室藏档案数字推理。从2015年底的统计数字来看，一个乡镇综合档案室，室藏全部档案(包括文书、专业、科技、声像、电子档案)，除去被县级国家档案馆接收后的档案数量，大约在600卷，900件(2002年以后的文书档案以件为保管单位)之间。总排架长度在8米左右。各个站、所的各种档案数量，以财政所为例，在200卷、230件之间(文书档案以件为保管单位，专业、科技等其它档案以卷为保管单位)，排架长度大约为4米。因为其他站、所没有系统整理，其数字只能靠调查估计，并不十分准确，其调查结果是，卫生院、信用社现有的档案材料最多。多年的病历档案和信贷档案并没有整理，估计都在万卷以上。如果以财政所档案数量为平均数的话，乡镇各个垂直站、所的档案加在一起，存有量大约在3000卷，3500件左右，

　　村级建档档案数字推理。2014年，我县档案局对部分村级档案工作进行统计调查，全县1005个行政村新建64个村级综合档案室，其档案统计数字为，每个行政村每年文书档案在50件(文书档案都是以件为保管单位整理的)左右，会计档案每年在17卷(账簿2卷、凭证12卷)左右。60--70%的村级档案室保存有土地承包、延包、土地确权、扶贫等其它专业档案。土地承包及延包档案、土地确权档案是以村民小组为一卷整理的，基本上在10卷以内，平均5卷左右。扶贫档案以户为单位整理的，十几户到四、五十户不等，平均在28户左右。部分行政村还有基建、照片、荣誉等档案，大致在5—10卷、册左右。建档年代在15年—5年不等，每个村的平均排架长度大约在2.5米。全县20个乡镇，1005个行政村，平均一个乡镇管辖50.25个行政村，按此计算，每个乡镇所管辖行政村的档案加在一起，应该有125米左右的排架长度。

　　乡镇私营企业建档档案数字推理：从发改委的统计数字来看，我县投资在亿元以上的私营企业有46家。建立综合档案室并纳入到县档案局业务指导范围的有3家，其中濮阳耐火材料有限公司一家企业的综合档案室中，室存全部文书档案328卷、1031(2004年以后的文书档案以件为单位整理)件，科技档案74卷，会计档案1523卷，照片、荣誉、声像等档案52卷册。排架长度共有21米。按此估算，一个乡镇平均有2—3家甚至更多企业，这些企业的档案加在一起应该有900米左右的排架长度。

　　从乡镇综合档案室、各站、所档案室、各行政村档案、乡镇私营企业档案室，室存档案量的统计与估计来看，建立乡镇档案馆，负责接收本行政区域内的档案，管理本行政区域内的档案工作很有必要。

　　2.1.2.2、村级档案最终流向推理。从实际工作来看，村级档案室的保管条件一般都不是很好，所保存的永久和长期档案，满10后存在着进馆问题，进县级国家档案馆显然不合适，县级档案馆也无法给村级档案室编制全宗号。如果乡镇能够建立国家档案馆的话，接受村级档案既顺理成章，也理所当然。

　　2.1.2.3、乡镇企业档案最终流向推理。乡镇企业档案室同样也存在保管条件较差，保存10以后的永久和长期档案进馆问题。根据属地管理的原则，县级国家档案馆同样也无法给乡镇企业这一级的档案室编制全宗号。因此说，建立乡镇国家档案馆也是乡镇企业档案事业发展的需要。

　　2.1.3、实际工作的需求

　　2.1.3.1、社会利用方便。建立乡镇国家档案馆，是档案工作适应新形势发展的需要，是“经济社会发展到哪里，档案工作就延伸到哪里”的具体体现，乡镇档案馆可以更好的服务于当地的经济发展，为本行政区域内的社会各阶层、各层面提供更完美、更优质的服务。

　　2.1.3.2、群众利用方便。档案利用者不用再跑几十里的路程，到县档案馆查阅利用了，更加方便了群众和社会各界人士。

　　2.1.3.3、接收进馆方便。按照档案属地管理的原则，乡镇档案馆管理本行政区域内的档案工作，接收本行政区域内各个单位的档案，对本行政区域内各个站、所、行政村、企业的档案统一编制全宗号，实行集中统一管理。也使档案的接收更加方便了。

　　2.1.3.4、保存内容方便。乡镇档案馆可以全方位的接收本行政区域内的各种纸质和其他载体的档案，使档案的安全和保存内容有了极大的提高。

　　2.2、全宗设置的构思。乡镇档案馆设立后，即为本行政区域内的档案管理机构，主管本行政区域内的档案工作，既对本行政区域内的档案工作负有业务指导和行政监督职能，也负责本行政区域内的档案接收工作。接收后各个单位的全宗设置，可以采用以下两种方法编制，一是按进馆的时间先后排列，第一个接收进馆的即为1号全宗，第二个进馆的为2号全宗，其余单位以此类推。二是按照对各个单位(包括各个站、所、行政村、企业、个人等)习惯排列顺序编制，先排党委、政府全宗，再排本行政区域内的各个站、所，再排各个行政村，再排各个企业，最后排个人档案拥有者等。

　　(作者单位：濮阳县档案局)