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“一带一路”倡议下境外档案管理探究
【发表时间:2017/11/5 23:44:31】 【字号: 】 【颜色: 绿 】 【背景: 绿 】 【浏览次数:

本文来源:档案天地2017年第9期  

“一带一路”倡议下境外档案管理探究

王洋

  一、“一带一路”倡议对境外档案工作的影响

  “一带一路”倡议是2013年9月10日,由习近平总书记提出的共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议,也是当前我国进一步推行对外开放的国家级顶层设计。这一倡议将我国与沿线各国在交通、能源、通讯等方面的基础设施建设作为重点领域,将与沿线国家在能源、资源等方面的开采、冶炼、加工等开发合作作为重要抓手,使我国企业纷纷抓住机遇,竞相去境外注册机构、承揽项目。随着境外机构(项目)数量的增长、工程周期的延长、建设规模的扩大,使我国形成于境外的档案数量也迅猛增长。由此,“一带一路”倡议为如何管理好这些境外档案,如何做好境外文件材料的收集、整理、归档,如何保证境外档案的安全保管和日后提供利用等工作帶来了挑战,如何加强境外档案管理也成为了“一带一路”建设背景下档案管理领域亟需研究和解决的课题。

  二、境外档案管理现状及问题

  1.缺少规章制度,无法可依

  我国颁布的有关境外档案管理的规章制度可追溯到1993年3月,国家档案局、国家计划委员会、对外经济贸易部联合印发了《关于加强境外投资、承包工程、设计咨询、科技合作和劳务合作项目档案工作的通知》,此文件制定时间较早,部分内容已不适应当前境外档案工作的要求,适用性较差。2002年8月,广东省政府办公厅颁布了《广东省驻境外及港澳地区国有企业档案管理办法》,此办法适用范围有限,仅针对广东省属驻外企业,不对全国企业具有普遍指导意义。2005年9月,国家档案局印发了《关于加强驻外机构和境外企业档案工作的意见》,此文件为“意见”,执行力度有限,提出的要求也较为宏观、原则,实用性较差。此外,涉及境外档案管理的规定还可于国家档案局和国资委联合印发的《关于进一步加强中央企业档案工作的意见》及广州市政府、北京市工商局印发的有关管理办法中零星见到,但都是一语带过,实际指导意义不大。

  2.全员档案管理意识淡薄,档案收集难

  境外档案收集难,首先是由境外档案管理工作不受重视所决定的。从境外企业或境外项目决策者的管理意识上,认为设立境外企业或承揽境外项目的目的是为了更好地开展境外业务、开拓新的市场或通过对工程技术、质量、进度等进行把关而取得经济效益,无须对档案进行收集和管理。特别是受一些所在国自由管理档案的影响,企业日常活动或建设项目中产生的文件材料往往随着活动或项目的完成而散失,境外档案自生自灭成为普遍现象。即使有些档案人员有一定的归档意识,但受自身档案专业水平的限制,收集到的往往是不符合归档要求、没有保存价值的文件材料。此外,缺少境外文件材料归档范围、境外项目档案验收是否作为境外项目竣工验收的必备条件等制度方面的约束,也直接影响了境外档案的收集难度。

  3.档案人员流动性大,档案管理专业化程度低

  派出境外的工作人员往往受所在国在劳务签证、出境时间等方面的诸多限制,需要定期回国。企业自身还对派出人员在国内外工作岗位间进行轮换,由此导致企业派出境外工作人员更换频繁,人员流动性大。出于企业对经营成本的控制,境外工作人员还往往身兼数职,档案人员一般都是兼职人员,负责档案工作的同时,还负责文书、翻译等其他工作。对于专业性较强的档案工作来说,如果不能确保档案人员的专职和长期稳定,必将导致境外档案管理专业化水平较低。同时由于境外企业或项目距离国内主管单位较远,国内档案人员鞭长莫及,无法亲临现场对档案工作进行指导;有些国家和地区通讯也不甚发达,受网络和信息安全、时差等客观因素限制,国内档案人员对境外档案工作爱莫能助。

  4.档案保管分散

  由于档案管理意识淡薄、档案人员身兼数职、档案管理制度缺失等原因,境外企业较少配备专门的档案库房,实现集中统一管理,而是将行政类、技术类、合同类、法律类等各类文件材料办理完毕后,散存于各业务部门。相对各类档案来说,境外企业普遍对人事类、会计类档案重视程度较高,一般配备专用保管柜,统一保管。对于规模较小的企业或项目,档案装具也往往配备不足,各类文件材料由“谁经办,谁保管”,散存于个人手中,任意放置。境外档案的保管缺少必要的场地和设备设施,保管条件远远达不到国内提出的“八防”要求,档案安全存在隐患。

  5.档案信息化建设水平低,管理手段落后

  档案信息化建设以一定的软、硬件及网络平台为基础,需要加大对境外企业或项目的成本投入。境外企业大多为争取经营效益最大化而不愿增加这部分投入,有的企业也因所处国家或地区经济落后,信息化总体水平不高,不能满足档案信息化建设的前提和要求,导致档案信息化建设水平相对较低。他们对档案管理的方式,在计算机办公条件下仅使用了计算机电子表格或单机版档案管理软件,在一些建设项目上,还停留在计算机制表、手工填写阶段,管理手段落后,完全没有应用计算机走上信息化管理轨道。

  三、我国驻“一带一路”沿线国家企业或项目档案工作的特点

  “一带一路”沿线国家多为中亚、南亚、西亚、东非等地区的发展中国家,人口众多,国情复杂,政局不稳定,经济和文化发展落后。在这些地区设立企业或承揽项目时,档案工作还有以下突出特点:

  1.档案工作易中断

  “一带一路”沿线国家多为印度、巴基斯坦、伊朗、孟加拉等资源依赖型国家,其政治格局在国际社会的动荡中极易受到冲击,国家政策也易发生改变,甚至发生战乱。我国驻这些国家的企业或项目因此关闭或中止的现象时有发生,档案工作也就此中断。

  2.档案工作易受所在国政治变革而改变

  “一带一路”沿线国家政治领域易发生变革,而政治因素往往比经济、技术等因素对档案价值和功能的实现具有更强的制约作用。因此,档案工作实践也与政治因素联系得更紧密、更广泛,这也直接导致了档案工作制度、规范、惯例等易随之发生改变。

  3.档案工作受所在国档案法规影响差异大endprint

  “一带一路”沿线国家经济文化发展水平不一,对档案管理要求差别较大。例如新加坡等国家对档案工作关注程度比较高,档案方面的法律规范相对健全,我国驻这些国家的企业或项目档案工作受到的限制较多。有些国家则相反,档案工作受到的限制较少。

  4.档案记录语言和载体迥异

  “一带一路”贯穿欧亚大陆,东连亚太经济区域,西入欧洲经济区域,基本覆盖了四大文明古国的全部区域,各国文化差异明显,我国驻这些国家的企业或项目很容易遇到文化融合的问题,产生文件记录的语言和载体也大不相同。

  四、“一带一路”倡议下加强境外档案管理的几点策略

  1.加强监督指导,建立有效监管机制

  国内主管单位要加大对境外企业或境外项目档案工作的监督指导力度,应在国家的宏观指导下,积极探索境外档案管理模式,建立或完善境外档案工作备案、统计、报告等制度,必要时应赴境外开展档案工作专项调研、指导、检查和督促整改,甚至直接参与境外档案管理工作。同时,国内主管单位还要建立境外档案工作监督管理机制,境外档案管理同企业管理或项目管理一样实行“一把手”负责制,明确境外企业或境外项目负责人即为境外档案工作第一责任人,将档案管理纳入其管理流程和考核內容,并按年度、阶段进行考核。特别在“一带一路”沿线国家承揽项目时,还要将档案工作纳入招投标制、项目合同制、项目监理制,以确保各阶段项目档案的规范管理。

  2.分级保管,建立档案运回或备案制度

  境外企业要建立符合档案安全保管要求的库房,配备专门的设备设施,对境外档案实行集中统一管理。境外档案管理人员宜将库藏档案依据内容的重要性进行分级管理,将涉及我国国家秘密、企业产权、商业秘密、债权债务等内容的档案作为重要与核心档案,于库房中集中排列并作出标识,以应对境外政局不稳、经济波动、治安混乱等可能导致的突发事件。同时,境外企业应充分调研所在国关于档案出境的有关规定,建立符合所在国规定的境外档案运回或备案制度,并按时或及时将档案运回国内或备案。“一带一路”沿线国家对档案运回规定不一,如也门、沙特等国不允许将地质档案带出国境,苏联国家规定合资公司产生档案实体需在当地保管和使用等。境外企业应首选将档案实体运回国内,所在国不允许运回的,应将电子副本或目录带回国内备案。

  3.利用信息化手段加强境外档案管理

  充分利用现代化的信息管理手段,建立与国内主管单位互连互通的档案管理系统。通过系统实现对境外非涉密档案的收集、整理、编目、统计、利用等管理功能,建立条目级档案数据库,并逐步实现档案管理网络化服务。有条件的境外企业应利用扫描仪、数码相机等电子设备对境外非涉密档案进行数字化,并上传至档案管理系统,建立档案全文数据库,实现档案信息全文检索,授权查看利用。为确保信息安全,可将境外企业与国内主管单位网络通过VPN专线连接,服务器根据实际情况选择置于境内或境外。有些“一带一路”沿线国家因经济落后,信息化水平低,不具备信息管理网络的必备条件,对于驻这些国家的企业或项目,宜采用向其分发轻量化客户端档案管理软件的方式,单机管理境外档案并做好备份。

  4.制定规范,加强管控

  国家尽快制定境外档案管理有关政策,做好境外档案管理的顶层设计,约束境外档案工作行为。境外企业或项目的国内主管单位在国家政策下制定具体实施办法,进一步指导和规范所属境外企业或项目档案工作。境外企业或项目应兼顾所在国的具体情况,再制定规范性和可操作性强的档案管理细则并报国内主管单位备案,层层做到“有法可依”。有些“一带一路”沿线国家对档案工作要求比较低,没有相关法律规范和制度标准,可采用让我国档案法规和制度标准“走出去”的方式,境外档案管理也按照国内制度和标准执行,以此加强对境外档案工作的约束和管控。

  5.加强对驻外企业或项目人员培训

  从境外企业或境外项目的决策者到一般工作人员都必须提高对境外档案工作重要性的认识,增强做好境外档案工作的责任感和使命感。境外工作人员出境前应参加档案业务培训,侧重了解境外档案工作意义及档案形成、积累有关知识,为境外档案的收集、归档做好充分准备。

  (作者单位:中国电力建设集团有限公司 )

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